La strombazzata sospensione per le PA delle regole tecniche sulla formazione dei documenti informatici annunciata ad agosto di quest’anno nel parere della Commissioni affari costituzionali, potrebbe essere, a leggere bene tra le righe e con il puntiglio del giurista, una notizia molto meno sconvolgente e incisiva di quello che sembra. Infatti, la sospensione, che ha prodotto un dannoso stop dei già lenti progetti in itinere sulla digitalizzazione delle PA italiane, di fatto non sussiste, vediamo perché.
Come i lettori di Agenda Digitale sapranno bene, il 13 settembre 2016 è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il D. Lgs. 26 agosto 2016, n. 179 che molti hanno ribattezzato come l’ennesimo “nuovo” Codice dell’amministrazione digitale (Cad). In realtà, trattasi di un’ennesima riforma del Codice (e poi in Italia ci lamentiamo perché il Parlamento ha difficoltà a legiferare) che non poteva non tenere in conto quanto suggerito dal parere della Commissione: ovvero la sospensione dell’efficacia del Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 13 novembre 2014 per un tempo congruo all’emanazione di nuove regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici pienamente conformi alle disposizioni del Codice. Considerata l’assurdità della richiesta della Commissione, il Governo ha comunque provato ad aggiustare un po’ il tiro, proponendo non una completa marcia indietro, ma una parziale sospensione a breve termine di parte delle regole tecniche e solo per chi se ne voglia avvalere. Sta di fatto che nel testo contenuto nella Riforma, scritto in fretta e furia e nella calura estiva, c’è una confusione a tratti esilarante, dalla quale alla fine, a leggere con attenzione, non risulta sospeso proprio un bel niente.
Prima di tutto sgombriamo il campo dai dubbi legati ai commenti della prima ora: l’obbligatorietà del cd. “digital first”, originariamente prevista nell’art. 17 delle Regole Tecniche[1] per la fatidica ultima data di adeguamento del 12 agosto scorso, non è stata spostata a dicembre e neppure a gennaio, come qualcuno si è recentemente avventurato a riferire. Come vedremo non c’è certezza sulle tempistiche della sospensione, sulla sua portata e anche sulla sua effettività.
Il testo con cui si annuncia tale sospensione è un vero capolavoro di contorto equilibrismo e merita di essere riportato nella sua interezza e commentato punto per punto (in modo che, finalmente, non ci siano più dubbi – almeno si spera – su ciò che il legislatore ha scritto, mentre purtroppo su quello che avrebbe voluto riferire non possiamo fare che delle congetture). Si tratta del famigerato art. 61 contenuto nel decreto legislativo 26 agosto 2016 n. 179 entrato in vigore il 14 settembre 2016. A dirla proprio tutta – e questo dà un quadro molto chiaro dello stato confusionario in cui versa la pubblica amministrazione italiana – il paventato “digital first” previsto nelle regole tecniche di cui al DPCM 13 novembre 2014 è divenuto di fatto obbligatorio il 13 agosto, nell’indifferenza generale di tutte le PA italiane, e tale è rimasto sino al 14 settembre, ovvero quando è entrato in vigore il decreto legislativo contenente l’annunciata sospensione, a meno che non si voglia dare dignità di fonte giuridica (ma non ci sembra il caso) ai comunicati stampa del Governo che un paio di giorni prima della scadenza del 12 agosto hanno diffuso la notizia della sospensione. È vero che ormai le normative italiane vengono annunciate, descritte in qualche slide e solo dopo diversi giorni (e a volte mesi) pubblicate in Gazzetta Ufficiale (o nella sezione trasparenza dei siti della Presidenza), ma questa pessima consuetudine non dovrebbe avere la capacità di stravolgere le fonti del diritto. E questo è solo uno dei tanti paradossi con cui chi si occupa di digitalizzazione in questo Paese deve convivere ogni giorno.
Ma torniamo dunque all’art. 61. Nel primo comma si prevede che “con decreto del Ministro delegato per la semplificazione e la pubblica amministrazione da adottare entro quattro mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto sono aggiornate e coordinate le regole tecniche previste dall’articolo 71 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82. Le regole tecniche vigenti nelle materie del Codice dell’amministrazione digitale restano efficaci fino all’adozione del decreto di cui al primo periodo”. Quindi, tutte le regole tecniche attualmente in vigore dovrebbero essere aggiornate entro quattro mesi dal 14 settembre. Questa scadenza dei quattro mesi appare indicativa e poco perentoria e chi conosce la storia delle regole tecniche sino ad oggi emanate sa bene quanto sia difficile rispettare una tempistica così stringente, nonostante i superpoteri appena conferiti al Commissario Straordinario per l’Agenda Digitale. In attesa di questo complesso Testo Unico (perché di questo si dovrebbe trattare) contenente le regole tecniche previste dall’art. 71 del CAD, le attuali regole tecniche restano però efficaci e vincolanti per tutte le PA italiane, che devono formare, gestire e conservare i propri documenti in modalità digitale. Lo dicono le regole tecniche, ma soprattutto lo ribadisce e precisa autorevolmente l’attuale CAD riformato[2]. In realtà, mettendo a confronto il Codice dell’amministrazione precedente e quello attuale emerge con chiarezza come il “digital first” fosse già da tempo in vigore: i cittadini e le imprese hanno e avevano diritto di comunicare in modalità digitale con la PA, le PA hanno e avevano il preciso dovere di accettare la presentazione di istanze e dichiarazioni in modalità digitale (tra i tanti si ricordano gli articoli 3, 3bis e 5bis del Codice) e dovevano – e devono – formare i loro documenti come originali informatici. Quindi, nel Codice dell’amministrazione digitale il “digital first” c’era già prima della riforma, e oggi è stato solo ribadito e rafforzato, e questi principi sono tutti in vigore, senza sospensioni di sorta[3].
Ma proprio quando ci sembra di essere arrivati a un punto fermo, e cioè che per le PA il “digital first” è già tutto in vigore, seppur senza sanzioni, ecco che l’art. 61 del D. Lgs. 179 prosegue nel suo surrealismo argomentativo, specificando che “fino all’adozione del suddetto decreto ministeriale (ndr. si fa ovviamente riferimento al futuro Testo Unico contenente le regole tecniche da riformare), l’obbligo per le amministrazioni pubbliche di adeguare i propri sistemi di gestione informatica dei documenti, di cui all’articolo 17 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 13 novembre 2014, è sospeso, salva la facoltà per le amministrazioni medesime di adeguarsi anteriormente”. L’art. 17 del DPCM citato – lo ricordiamo per chiarezza – prevede che “il presente decreto entra in vigore decorsi trenta giorni dalla data della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana. Le pubbliche amministrazioni adeguano i propri sistemi di gestione informatica dei documenti entro e non oltre diciotto mesi dall’entrata in vigore del presente decreto (ndr. trattasi della data fatidica del 12 agosto). Fino al completamento di tale processo possono essere applicate le previgenti regole tecniche (ndr. ma in realtà non esistono altre regole tecniche precedenti sulla formazione dei documenti informatici!). Decorso tale termine si applicano le presenti regole tecniche”. Tutto chiaro, vero?
In realtà, la sospensione riguarderebbe (secondo la lettera della norma) solo e soltanto i sistemi di gestione documentale delle PA[4] e non la fase della formazione dei documenti. Del resto, non potrebbe essere altrimenti: come si potrebbero applicare tutti gli altri principi del Codice dell’amministrazione digitale (e delle altre regole tecniche) relativi – lo ripetiamo – alla concreta fase attuativa del “digital first” (ossia avvio di istanze on line, gestione documentale, archiviazione, conservazione etc.) se fossero sospese (seppur facoltativamente) le regole sulla formazione dei documenti informatici che costituiscono il presupposto di ogni azione amministrativa informatica?
Curioso anche l’effetto concreto di questa ipotetica sospensione. Il legislatore sembra dire: care PA, le regole ci sono, sono ancora applicabili, ma quelle sulla formazione dei documenti – sulle quali avete avuto 18 mesi di tempo per meditare – le potete sospendere (facoltativamente!) sino a quando (nell’improbabile lasso di quattro mesi) non le modificheremo tutte e le inseriremo (speriamo) in un Testo Unico[5].
Ma poi, chi non volesse sospenderle in quanto, virtuosamente, è già sulla buona strada per una loro corretta applicazione, può veramente continuare a lavorare sapendo che tra quattro mesi il Testo unico potrebbe arrivare e cambiarle nuovamente? E poi, dopo la pubblicazione di queste regole, quanto tempo verrà dato per adeguarvisi? E chi dice che non ci saranno nuove proroghe? Insomma, anche i più tenaci e assidui innovatori si vedrebbero abbattuti dall’incredibile modo di procedere del Legislatore.
Provando a trovare con difficoltà un senso a questo caos (davvero emblematico del pessimo modus operandi del legislatore in materia di digitalizzazione), possiamo solo supporre che la sospensione riguardi solo e soltanto la parte relativa agli obblighi di fascicolazione informatica per le PA, lettura interpretativa che comunque non manca di creare imbarazzo se si leggono alcuni principi del CAD già in vigore e abbondantemente criticati. Si fa riferimento all’attuale comma 1 bis appena inserito nell’art. 43 del CAD (e già pienamente in vigore), secondo il quale “se il documento informatico è conservato per legge da uno dei soggetti di cui all’articolo 2, comma 2, cessa l’obbligo di conservazione a carico dei cittadini e delle imprese che possono in ogni momento richiedere accesso al documento stesso”. Come si può chiedere a cittadini e imprese di stare tranquilli perché saranno i soggetti pubblici a conservare i documenti informatici per loro garantendo il diritto di accesso (e sarebbe utile capire se per esercitarlo dovranno far riferimento alla legge 241/1990!) se le regole tecniche di cui al DPCM 13 novembre 2013 sarebbero state sospese? E se di conseguenza sono stati di certo sospesi gli obblighi di fascicolazione informatica (se non anche quelli di formazione corretta dei documenti)? Infatti, se non è stato creato e conservato a norma dalla PA il fascicolo informatico relativo al mio procedimento, come faccio da cittadino ad accedere on line ai miei documenti?
Sta di fatto, quindi, che una vera sospensione delle regole tecniche non può esserci oggi e non c’è mai stata, ma l’effetto degli annunci governativi invece è stato disastroso e ha fornito pesanti alibi a tante PA che vogliono evitare di adeguarsi (anche solo un po’) alle temutissime regole della digitalizzazione o farlo il più tardi possibile. Inoltre, non possiamo non ricordarlo, non ci sono mai state (e non ci sono neppure oggi con la riforma) reali sanzioni in caso di inadempimento e questo spiega perché irrimediabilmente in questo Paese l’Agenda Digitale resti una chimera[6].
Quella che abbiamo sotto gli occhi è una vera e propria follia normativa, e pur volendo credere nelle buone intenzioni che l’hanno generata, essa sta danneggiando seriamente le pubbliche amministrazioni italiane e soprattutto quelle che in questi anni, faticosamente, stavano avviando processi reali di digitalizzazione documentale. Queste ambiguità normative non fanno che fornire pretesti a chi passa il tempo a mettersi di traverso all’innovazione digitale. E nelle PA – come sappiamo – a farlo sono in tanti. Se a questo aggiungiamo che in ogni norma dedicata all’innovazione della PA si continua a precisare che la stessa va perseguita a costo zero, nell’invarianza di risorse umane, finanziarie e strumentali, allora il gioco (perverso) è fatto! E cioè quello di far procedere al contrario l’Italia digitale, nonostante un vigoroso storytelling provi ogni giorno a far credere che vada tutto bene, anestetizzando le critiche (anche quelle più costruttive).
Gli interrogativi da porsi davanti a questa insensata e apparente sospensione e a tutta la copiosa, schizofrenica normativa in materia, sono a mio parere sempre gli stessi:
1) c’è davvero bisogno di nuove norme e di continue sospensioni delle stesse o invece c’è disperato bisogno di stabilità normativa, di maggiore sintesi e di coordinamento sistematico nel nostro ordinamento?
2) ci serve una semplificazione amministrativa o un semplicismo informatico[7]?
3) è perseguibile il sogno di un’amministrazione digitale a costo zero o invece servono stanziamenti economici reali per favorire l’alfabetizzazione informatica e la definizione di nuove professionalità davvero vocate alla digitalizzazione?
A volte basterebbe fermarsi a ragionare e provare a rispondere a queste domande, piuttosto che assecondare quell’insalubre e ossessivo impulso che spinge ad anticipare (o peggio imporre) con le norme il futuro digitale.
[1] Si fa ovviamente riferimento al DPCM 13 novembre 2014 (contenente le Regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici nonché di formazione e conservazione dei documenti informatici delle pubbliche amministrazioni ai sensi degli articoli 20, 22, 23 -bis, 23 -ter , 40, comma 1, 41, e 71, comma 1, del Codice dell’amministrazione digitale di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005).
[2] Credo sia utile ricordare – tra i tanti – che nell’art. 23ter il CAD precisa che “gli atti formati dalle pubbliche amministrazioni con strumenti informatici, nonché i dati e i documenti informatici detenuti dalle stesse, costituiscono informazione primaria ed originale da cui è possibile effettuare, su diversi tipi di supporto, duplicazioni e copie per gli usi consentiti dalla legge”; nell’art. 41 si prevede che le PA formino gli originali dei propri documenti e registri con mezzi informatici secondo le disposizioni del codice e delle regole tecniche in vigore, senza eccezioni; e l’art. 41 precisa che le pubbliche amministrazioni gestiscono i procedimenti amministrativi utilizzando le tecnologie dell’informazione e della comunicazione.
[3] È vero che c’è chi, in maniera autorevole, ha ricordato come il D.Lgs. 12 febbraio 1993, n. 39 all’art. 3 comma 1, preveda ancora che “gli atti amministrativi adottati da tutte le pubbliche amministrazioni sono di norma predisposti tramite i sistemi informativi automatizzati” e che quel “di norma” autorizzerebbe le PA a considerare delle eccezioni nel “predisporre” ancora oggi documenti “nativi” cartacei. Posso capire l’esigenza di far ancora dire ai propri manuali di gestione documentale ciò che l’attuale panorama normativo non prevede più, ma da giurista non posso non ricordare che questo vecchio comma è del tutto superato non tanto dalle regole tecniche (normative comunque di rango secondario, pur se di carattere speciale e quindi in grado di derogare), ma dallo stesso Codice dell’amministrazione digitale, e lex posterior derogat priori…
[4] Occorre verificare poi che cosa s’intenda propriamente per “sistema di gestione documentale” all’indomani della riforma dell’art. 44 del CAD. Il legislatore ha infatti introdotto il concetto di “sistema di gestione e conservazione”, minando seriamente la distinzione logica e la descrizione operativa dei due sistemi, nonché la rispettiva assegnazione di ruoli e responsabilità all’interno dei diversi contesti, organizzati secondo le architetture (finora) vigenti. Per approfondire: http://www.forumpa.it/pa-digitale/cad-tutte-le-figure-professionali-previste-per-la-conservazione-e-la-gestione-dei-documenti
[5] Ci sarebbe da chiedersi cosa dovrebbe accadere quando (e se) saranno in vigore le nuove regole tecniche. Prenderà pienamente vigore l’obbligatorietà del DPCM 13 novembre 2014 oppure sarà immediatamente in vigore il Testo Unico con le regole tecniche nuove per tutte le PA italiane?
[6] E non perdiamo tempo neppure a ricordare come anche il discorso della premialità per quelle poche pubbliche amministrazioni che si sono impegnate nell’adeguamento ai principi dell’Agenda digitale sia stato messo ancora pesantemente in discussione da quest’ultima riforma, laddove è stato completamente abrogato l’art. 50 bis del CAD che prevedeva l’obbligatorietà di sviluppare piani di disaster recovery e business continuity per tutte le PA italiane. Alcune, pochissime, si erano adeguate (per una PA avere una visione complessiva del proprio approccio alla sicurezza informatica, anche in considerazione di ciò che prevede la nuova normativa europea in materia, è importantissimo), ma adesso sanno che quel gravoso impegno è stato cancellato. Chi invece aveva bellamente ignorato sino ad oggi quell’articolo può brindare (e magari punzecchiare un po’ il collega di qualche altra PA più diligente).
[7] Ancora c’è chi pensa che si possa fare innovazione digitale nelle PA semplicemente attivando qualche APP e rafforzando l’organico con qualche informatico in più!
