La recente legge 7 aprile 2014, n. 56, c.d “Legge Delrio”, contenente disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni, affronta il tema del riordino dell’assetto istituzionale delle autonomie locali con un approccio e una visuale parziale e, mi sia permesso dire, old style.
A partire dai termini utilizzati: i sostantivi “digitalizzazione”, “informatizzazione” e “riorganizzazione” compaiono una sola volta nei 151 commi dell’unico, lunghissimo, articolo della legge, mentre l’espressione “di concerto”, che poco a che fare con armoniche melodie ma più che altro con estenuanti e spesso improduttive logomachie sulla punteggiatura o altre amenità tra Ministeri (in)competenti, lo ritroviamo 6 volte, per non parlare del gettonatissimo “decreto” con le sue 30 iterazioni.
Perché a parole molti affermano che la riduzione della frammentazione amministrativa e dei livelli decisionali è una priorità e poi le soluzioni al problema che vengono proposte sono sempre quelle che negli anni non hanno portato ad alcun risultato apprezzabile?
Leggete il comma 147: secondo voi quante possibilità ci sono che i “piani di riorganizzazione” vedano la luce? Ma soprattutto, perché non ci si pone mai il problema di come devono essere fatti questi piani?
Forse perché il dottore che propone la cura al problema è sempre lo stesso, non si è adeguato ai tempi, non capisce o non vuole capire che deve confrontarsi con altri specialisti, che in una società come la nostra, sempre più interconnessa e digitale, è necessario guardare le cose da nuovi punti di vista, non solo ed esclusivamente giuridico-amministrativo ma anche riorganizzativo, tecnologico-applicativo, partecipativo e collaborativo.
Quando vedremo anche nella pubblica amministrazione lavorare fianco a fianco il giurista con gli esperti in ICT e in business process reengineering?
Partiamo ad esempio dalla “cenerentola delle riforme”, quel Codice dell’Amministrazione Digitale introdotto nel nostro ordinamento giuridico nel 2005, ben lungi dall’essere attuato e adottato dalle Pubbliche amministrazioni: non potrebbe avere il suo momento di gloria, il suo rilancio, rendendosi utile alla causa della Riforma dell’assetto istituzionale delle autonomie locali?
La sezione III del Codice intitolata “Organizzazione delle pubbliche amministrazioni. Rapporti tra Stato, regioni e autonomie locali” all’art 12, comma 1 sancisce che “Le pubbliche amministrazioni nell’organizzare autonomamente la propria attivita’ utilizzano le tecnologie dell’informazione e della comunicazione per la realizzazione degli obiettivi di efficienza, efficacia, economicita’, imparzialita’, trasparenza, semplificazione e partecipazione” , mentre il comma 5 dispone che “Le pubbliche amministrazioni utilizzano le tecnologie dell’informazione e della comunicazione, garantendo, nel rispetto delle vigenti normative, l’accesso alla consultazione, la circolazione e lo scambio di dati e informazioni, nonche’ l’interoperabilita’ dei sistemi e l’integrazione dei processi di servizio fra le diverse amministrazioni “.
Sorpresa! Nel 2005 il Legislatore nazionale ha stabilito una stretta correlazione tra uso intelligente delle tecnologie ICT con relative iniziative di digitalizzazione dei processi e procedure pubbliche, e organizzazione delle pubbliche amministrazioni.
Bene, ma come si può concretamente realizzare una crasi tra questi due mondi, apparentemente distanti tra loro anni –luce?
Un primo tentativo (forse qualcuno se lo ricorda), ambizioso ma non opportunamente progettato, è stato quello coordinato dal CNIPA (ora Agenzia per l’Italia Digitale) con l’iniziativa delle Alleanze Locali per l’Innovazione (ALI), finalizzato a costituire organismi di cooperazione intercomunale principalmente tra piccoli comuni, per la gestione associata di servizi, non solo ict, e per un miglioramento complessivo dei processi e delle modalità di cooperazione con tutte le altre pa che interagiscono con queste piccole realtà locali. Il modello definito dal CNIPA di cooperazione interorganizzativa ha trovato poche positive applicazioni a livello locale e che sono sopravvissute fino ai giorni nostri, essendo venute a mancare con il passare degli anni, sia il supporto, non solo di tipo economico, e la spinta del livello nazionale sia le leadership politiche e tecniche intorno alle quali si erano costituite partnership pubblico-pubblico a livello locale.
Il testimone nel 2008 è passato ad un gruppo di Regioni che con il progetto ICAR (Interoperabilità e Cooperazione Applicativa Regionale) ha dato attuazione alle norme del CAD, dimostrando che è possibile costruire “ambienti di cooperazione applicativa” tra più livelli istituzionali, condividendo dati, informazioni, servizi, utilizzando gli stessi strumenti, regole e standard.
Le esperienze delle ALI e di ICAR sono particolarmente preziose perché, pur non avendo avuto più spazio nell’agenda di governo, forniscono elementi utili per definire un modello di cooperazione interorganizzativa che può essere adottato per accompagnare l’ineludibile processo di trasformazione e riorganizzazione delle autonomie locali avviato con la legge Delrio.
L’obiettivo dovrebbe essere quello di costituire Sistemi Integrati di Governo Locale (SIGL) che, indipendentemente dalla forma giuridica ad essi riconosciuta (unioni di comuni, convenzioni, etc), condividano una piattaforma tecnologica e organizzativa che richiede agli enti partecipanti di conformarsi a standard di cooperazione applicativa predeterminati, che portano a processi che io definisco di “fusione fredda” tra enti locali, stante la storica ritrosia degli amministratori locali ad acconsentire a processi di fusione vera e propria così come stabiliti dalla normativa vigente.
Quando parlo di processi di “fusione fredda” faccio riferimento a situazioni in cui l’integrazione a livello organizzativo è così spinta (per la presenza di uffici unici tra i comuni coinvolti, responsabili unici dei servizi, un unico sistema informativo sovracomunale, piena condivisione e interoperabilità delle banche dati, un sistema unico di acquisizione telematica di beni e servizi) che si è arrivati ad “un punto di non ritorno” e non è più possibile innescare processi di segno opposto, non fondati sulla cooperazione applicativa e organizzativa.
Mi auguro che queste mie brevi riflessioni possano servire a riaprire il dibattito sul tema del riordino istituzionale della macchina amministrativa, che stenta ad uscire dalle solite discussioni, per quanto mi riguarda poco costruttive e sterili, che continuano a girare intorno al problema senza affrontarlo con una reale e concreta volontà riformatrice.
Infine, un appello al premier Renzi e ai suoi più stretti collaboratori, sperando che non siano solo spin doctor: quando verrà affrontato seriamente il tema dell’Agenda Digitale Italiana, il pensiero corra anche alle altre riforme in cantiere, che vanno progettate e attuate sinergicamente all’interno di un ambizioso ed organico piano di rilancio del sistema Italia, sperando che sia la (s)volta buona.
