La realizzazione di reti a banda ultra-larga in grado di garantire una copertura capillare della popolazione nazionale è diventata una delle priorità dell’agenda politica all’inizio del secondo decennio del 2000.
Ma nonostante il dinamismo del legislatore, sia nazionale che europeo, teso alla semplificazione delle norme che rallentano l’infrastrutturazione, i risultati sono tutt’altro che soddisfacenti, come dimostrano anche i dati presentati da Asstel nel corso della recente audizione parlamentare innanzi alla Commissione Trasporti della Camera dei Deputati nell’ambito delle consultazioni sul Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza.
La semplificazione deve infatti essere considerata il primo passo di una riforma, non il punto di arrivo. Proviamo allora, ripercorrendo i diversi provvedimenti fin qui assunti, a delineare le direttrici per una riforma di qualità, in grado di diffondere la connettività a banda ultra-larga su tutto il territorio nazionale.
Non c’è PNRR senza banda ultra-larga
La pandemia ha messo a dura prova la resistenza del nostro sistema economico e sociale e ha creato le condizioni per un ribaltamento nei paradigmi di gestione delle politiche pubbliche, con un allentamento (per quanto temporaneo) dei vincoli di bilancio dell’intera eurozona e per il primo esperimento di “finanza comunitaria” con il programma Next Generation EU, prevedendo finanziamenti dei Piani nazionali che i Paesi membri presenteranno alla Commissione per uscire dall’emergenza sanitaria e riprendere il percorso della crescita economica puntando sulle parole chiave “green” e “digitale”.
La disponibilità di una rete a capacità molto alta (Very High Capacity Network-VHCN), in grado di sostenere le comunicazioni elettroniche e il processo di digitalizzazione delle attività produttive e di servizio pubblico del Paese, appare quindi l’elemento propedeutico per la stessa realizzabilità del Piano nazionale per la ripresa e la resilienza (“PNRR”).
Il primo provvedimento politico nazionale che ha posto le reti di telecomunicazioni al centro dell’attenzione per la digitalizzazione è stato il cosiddetto “decreto Crescita” nel 2012, “ultimo atto” del Governo Monti, che si riprometteva di mettere il Paese in grado di raggiungere gli obiettivi dell’Agenda Digitale Europea: entro il 2020, garantire copertura totale della popolazione con reti a velocità di almeno 30 Mb/s e adozione da parte di almeno il 50% della popolazione di servizi di comunicazione con velocità di almeno 100Mb/s.
I governi seguenti hanno poi agito per il raggiungimento di questi stessi obiettivi, aggiungendo nell’agenda nazionale l’obiettivo di coprire il 75% della popolazione con la disponibilità di connessioni ad almeno 100 Mb/s. Per perseguirli, nel 2015 è stata formulata la strategia per la banda ultra-larga ed è stata avviata l’attuazione del “piano” BUL.
Tutti questi interventi sono stati accompagnati da un’attenzione crescente alle condizioni normative sotto cui è possibile realizzare le reti di comunicazione elettronica, perché tale elemento è emerso sempre più come cruciale per l’efficacia dei piani di investimento.
Gli interventi nazionali per la semplificazione e i recenti orientamenti europei
Da diversi anni si assiste così ad un dinamismo normativo del Legislatore nazionale diretto alla progressiva semplificazione delle norme che regolano l’installazione degli impianti di comunicazione elettronica.
Nel corso del decennio appena trascorso si sono succedute innovazioni normative incrementali e chiarimenti sulla corretta interpretazione di norme vigenti; interventi che sono stati orientati ad affermare la specialità della disciplina autorizzativa per le reti di telecomunicazioni rispetto all’ordinario iter amministrativo di autorizzazione delle opere edili sul territorio, finalizzati a semplificare e rendere più omogeni e meno onerosi i processi di autorizzazione e conseguentemente più rapida la realizzazione delle reti.
Gli oggetti di intervento
Realizzati in più riprese, gli oggetti di intervento sono stati svariati:
- riduzione della scadenza prevista dalle norme per il rilascio di alcune autorizzazioni;
- norme sulla riduzione degli oneri amministrativi per rendere le prassi delle autorità locali più aderenti ai principi definiti in materia dal quadro normativo comunitario per le telecomunicazioni;
- elementi di facilitazione per l’accesso ai condomini ai fini della loro infrastrutturazione a banda ultra-larga;
- tentativi di semplificazione (i.e. riduzione tempistiche) di specifici procedimenti finalizzati all’ottenimento di autorizzazioni paesaggistiche e/o archeologiche;
- specificazione e semplificazione delle norme per favorire l’uso delle tecniche di scavo a basso impatto ambientale;
- tentativi di ottenere tempistiche certe per la durata di alcuni procedimenti autorizzativi.
In particolare, nell’ultimo triennio, il processo ha interessato le norme speciali di settore contenute nel D. Lgs. 259/2003 (Codice delle Comunicazioni Elettroniche – “Codice”), intervenendo dapprima in riduzione della durata fissata ex lege delle tempistiche procedimentali, proseguendo con l’introduzione di alcuni regimi autorizzatori semplificati in caso di utilizzo di specifiche tecnologie a basso impatto ambientale (quali mini e micro-trincea) e di apparati di nuova generazione[1].
Da ultimo, il progresso tecnologico e l’esigenza di accelerare lo sviluppo delle infrastrutture a banda ultra-larga ha condotto all’emanazione di prime limitate misure di semplificazione anche per i procedimenti che interessano materia di tutela dei beni culturali ed architettonici[2].
Nell’ottica di assicurare il completo dispiegamento del Piano strategico nazionale della banda ultra larga, ovvero la piena diffusione della tecnologia 5G e tutte le connesse opportunità di crescita e sviluppo del nostro Paese, a settembre 2020 è stato emanato il decreto legge n. 76 del 2020 (“Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale”), convertito in legge 11 settembre 2020, n. 120, il quale introduce misure significative a vantaggio della realizzazione delle reti fisse e mobili di comunicazione elettronica[3]. Una su tutte, il chiarimento sul corretto riparto di competenze Stato-Comuni in tema di salute ed elettromagnetismo, misura accompagnata da altri interventi di apprezzabile, seppur vario e non completamente organico, rilievo[4].
Si tratta di un intervento che si colloca in una fase delicata del processo di armonizzazione europeo, di recepimento e attuazione della Direttiva 1972/2018, con cui l’unione ha adottato un approccio di sistematizzazione della materia finalizzato alla semplificazione delle norme e alla promozione del raggiungimento degli obiettivi europei in tema di connettività, di accesso alle reti e servizi e di investimenti[5].
Recentissima è la Raccomandazione UE 2020/1307/UE: un atto fondamentale per il riconoscimento del ruolo che le infrastrutture per la connettività a banda larga e il 5G hanno ai fini della trasformazione digitale e la ripresa post-pandemia, in considerazione delle opportunità economiche offerte dal 5G, fattore abilitante dei futuri servizi digitali. Si tratta di un atto che segue la Direttiva 61/2014/UE (recepita in Italia con il decreto legislativo 15 febbraio 2016, n 33) il cui scopo era proprio la riduzione dei costi di posa dell’infrastruttura di telecomunicazioni nei territori dell’Unione.
L’invito rivolto dalla Commissione agli Stati membri è di cooperare – entro la fine del mese di marzo 2021 – alla realizzazione di un pacchetto comune di best practice per il pieno dispiegamento delle reti fisse e mobili di nuova generazione, l’eliminazione di “inutili ostacoli amministrativi”, l’introduzione di strumenti di armonizzazione e di accesso e condivisione delle informazioni per gli operatori (in primis la realizzazione di catasti delle Infrastrutture)[6].
La Commissione raccomanda che qualsiasi genere di procedimento (salvo casi eccezionali e motivati) non ecceda la durata massima di quattro mesi. Un termine certo e predeterminato agevola gli investimenti, perché aumenta la certezza del diritto. A ciò concorrerebbe l’introduzione di forme di silenzio assenso e di modalità di rilascio titoli semplificate, apparse in grado di ridurre i costi amministrativi.
La Raccomandazione, che riprende l’indirizzo tracciato dalla Direttiva 61/2014/UE (recepita in Italia con il decreto legislativo 15 febbraio 2016, n 33), fornisce quindi l’occasione per interrogarsi su misure e condizioni necessarie a promuovere la realizzazione di reti ad alta velocità, accelerandone l’esecuzione e riducendone i costi di installazione.
Nonostante i ripetuti interventi, i risultati – in termini di effettiva facilitazione del processo di autorizzazione dei lavori per la realizzazione delle reti – appaiono, infatti, ancora poco incisivi.
La situazione attuale
La rilevazione presentata da Asstel il 9 febbraio nel corso dell’audizione parlamentare innanzi alla Commissione Trasporti della Camera dei Deputati nell’ambito delle consultazioni sul Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (cfr. tabella 1) mostra in modo dettagliato la differenza tra quanto previsto “sulla carta” e quanto riscontrato dalle imprese di telecomunicazioni nella realtà: per investimenti in aree rurali il tempo medio di autorizzazione arriva a contare circa 250 giorni dalla presentazione dell’istanza. Ciò implica che servono più di otto mesi per verificare la conformità alla normativa di interventi che non possono certo essere paragonati alla realizzazione di immobili o anche di altre infrastrutture di pubblica utilità, come strade o gasdotti e che ormai possono essere attuati con tecniche innovative di scavo che consentono di ridurre l’impatto sul terreno a poche decine di centimetri e di contenere i lavori in pochi giorni.
Tabella 1
Tabella 2
La contraddizione però è soltanto apparente: che ci siano le norme non è infatti sufficiente a rendere effettiva una semplificazione, a meno di voler confondere risultato e processo, identificando il traguardo da raggiungere nella sola promulgazione della norma primaria.
Le regole e la loro attuazione
Una riforma efficace e di qualità richiede che l’intervento di semplificazione normativa disposto dal legislatore nazionale sia affiancato da un efficace processo di attuazione delle norme, che porti anche a considerare nuove forme e modalità di operare delle amministrazioni pubbliche coinvolte (cosiddetta semplificazione amministrativa).
Una buona semplificazione normativa è in grado di strutturare un’adeguata ed unitaria progettazione delle norme che governano la materia (evitando la cosiddetta inflazione normativa), così dettando quelle regole di diritto sostanziale permettono di risolvere possibili antinomie dovute all’insistenza di fonti riconducibili a differenti livelli di governo (leggi statali, leggi regionali, ordinanze, regolamenti etc.).
Gli interventi degli ultimi anni, tra cui figura il recente DL Semplificazioni – seppur perfettibili – sono un passo importante verso la definizione di un quadro organico di intervento e di una prudente e puntuale definizione della funzione normativa degli enti locali.
D’altro canto, ai fini di una completa riforma occorre anche guidare (e sostenere) gli enti locali nell’ordinare e contemperare i diversi interessi coinvolti, anche delle diverse amministrazioni interessate.
Com’è naturale che sia, l’interesse di un’Amministrazione comunale di soddisfare l’esigenza di servizi di connettività per la cittadinanza è infatti differente dall’interesse della Soprintendenza a preservare la tutela dei beni archeologici eventualmente presenti nel sottosuolo.
Gioverebbe dunque recuperare l’approccio unitario che è stato a fondamento delle riforme di semplificazione realizzate sul finire degli anni ’90, al fine di superare l’irragionevole frammentazione sul territorio nazionale di regole e procedure che non tengono in considerazione la primaria finalità, né l’obiettiva specificità che connota la realizzazione delle reti di comunicazione elettronica.
Può essere tutto risolto con interventi puntuali del Legislatore?
In alcuni casi, precetti puntuali si sono resi indispensabili per far fronte a fenomeni di inflazione normativa noti da tempo, quale appunto era il caso dell’emanazione di ordinanze contingibili e urgenti degli enti locali (che non riguardava soltanto la materia della localizzazione dei siti radiomobili).
Se però la semplificazione normativa non è che il primo passo di una riforma, significa che la partita non si è chiusa, ma si è piuttosto aperta con la conversione del DL Semplificazioni.
È una partita che si gioca sul piano dell’implementazione, sulla adeguata formazione dell’amministrazione chiamata ad applicarla e sulla capacità della classe politica di creare nelle amministrazioni il consenso necessario al cambiamento auspicato. Nel fare ciò si potrà auspicabilmente tenere conto dell’esperienza e innovatività che è in grado di offrire il settore privato per un progetto di vere riforme modernizzatrici.
Le direttrici per attuare le riforme
Le direttrici necessarie ad evitare che le riforme restino lettera morta oggetto di attuazioni estemporanee possono essere ricapitolate in alcuni punti chiave:
- quando più procedure concorrono alla realizzazione di uno stesso interesse, non si può trascendere dal diritto per il privato di avere un interlocutore unico e rispettoso dei tempi decisionali, a prescindere dall’articolazione delle Amministrazioni interessate e del relativo riparto di competenze;
- la logica della semplificazione impone in primis di valutare quali procedure amministrative siano effettivamente in grado di contribuire utilmente al tempestivo ed equo contemperamento di tutti gli interessi in gioco;
- se è vero che la semplificazione non si traduce automaticamente in mera accelerazione delle procedure, essa deve rappresentare un razionale incentivo per l’Amministrazione a conseguire il risultato individuato dalle fonti primarie. In questa chiave, e a date condizioni, la durata dei procedimenti assume il rango di elemento fondamentale – necessario seppur non sufficiente – per un adeguato svolgimento dell’attività amministrativa.
- il processo avviato dal Legislatore statale richiede la definizione di modelli e garanzie necessarie a conseguire maggiore agilità delle procedure e a predisporre strumenti e regole semplici.
Lo scenario per una riforma di qualità
Una riforma di qualità implica dunque uno scenario in cui l’Amministrazione sia sostenuta nell’esercizio della discrezionalità ad essa attribuita e nell’assunzione delle responsabilità assegnate, per evitare che si produca la fuga della PA dal potere di scelta per non dire l’inerzia (caso tipico è la mancata presa d’atto della formazione del silenzio assenso) o che la PA stessa abdichi al ruolo che le compete per cercare rifugio nel ruolo suppletivo della legge e dei giudici.
In questo modo, ci si potrà legittimamente attendere che l’Amministrazione eserciti i poteri conferiti nei tempi necessari, anche quando si tratti di dare seguito ad effetti scaturenti da attività private (SCIA, formazione del silenzio assenso su tutti, ma non solo).
Se infine per diverse ragioni non è ritenuto opportuno liberalizzare completamente alcune attività (o porzioni importanti di essa), è lecito attendersi che anche un’attività regolamentata sia caratterizzata da tempistiche procedimentali certe e proporzionate, in funzione della tipologia di intervento, della rilevanza dell’impatto dell’opera sul territorio e della complessità e dimensione dell’intervento stesso, con modalità non ingiustificatamente onerose per i soggetti privati.
Conclusioni
Il particolare momento storico che stiamo vivendo richiede – anche per quanto riguarda l’annoso tema delle semplificazioni – un ribaltamento del paradigma “incrementale” utilizzato sinora negli interventi descritti.
Da un lato, occorre avere cura delle competenze delle amministrazioni attraverso processi di digitalizzazione e formazione del personale impiegato in modo da avere una Pubblica Amministrazione efficace e tempestiva; questo è uno dei piani di riforma prioritari del PNRR.
Dall’altro, i tempi della Pubblica Amministrazione dovrebbero essere il più possibile certi, salvo casi eccezionali debitamente motivati dalla necessità di approfondimenti specifici che giustifichino deviazioni rispetto alle tempistiche ordinarie.
Questo può avvenire con un diverso approccio a strumenti già vigenti nell’ordinamento come le conferenze dei servizi e l’istituto del silenzio-assenso, da declinare in un modo tale da garantire la conclusione dell’intero processo di autorizzazione dei lavori entro un tempo cumulativo massimo, graduato in proporzione alla complessità delle diverse tipologie di interventi.
L’orizzonte temporale limite in cui si deve poter concludere qualsiasi processo “ordinario” è definito al massimo dai 120 giorni della citata Raccomandazione, fermo restando che per interventi già semplificati nella normativa vigente – come, ad esempio, nel caso della SCIA per le modifiche agli impianti già esistenti di telefonia mobile per cui la norma prevede attualmente 30 giorni – dovrebbe essere mantenuto e reso effettivo, tramite gli stessi strumenti, il rispetto delle tempistiche vigenti.
La relazione tra organizzazione degli enti pubblici centrali e locali e disponibilità delle infrastrutture di telecomunicazioni è una relazione circolare, in quanto una Pubblica Amministrazione i cui processi sono digitalizzati è in grado di rispondere in tempi adeguati a cittadini ed imprese. Accompagnare la riforma degli attuali procedimenti e/o ripensarli alla luce dei descritti strumenti, gioverebbe pertanto anche agli obiettivi di riforma della PA, oltre che a quello di copertura del territorio con infrastrutture in grado di sostenere la digitalizzazione: deve costituire uno dei punti qualificanti nel processo di riforma delle pubbliche amministrazioni che sarà avviato con il PNRR.
- Si pensi alle nuove tecniche di scavo a basso impatto ambientale c.d. “no dig”, quali la mini e la micro trincea, che comportano notevoli vantaggi in termini di sostenibilità rispetto alle tecniche di scavo tradizionali, o ancora ai tipologie di apparati sia di rete fissa che mobile di dimensioni sempre più piccole, unitamente a sistemi di razionalizzazione delle modalità di installazione che garantiscono soluzioni di posa esteticamente e ambientalmente sostenibili. Tali tecnologie devono infatti la loro denominazione proprio alla circostanza di comportare impatti ambientali limitati, sia sotto il profilo dei tempi di esecuzione delle operazioni, quantità dei materiali di risulta, consumi energetici e inquinamento acustico/atmosferico, che sotto l’aspetto della occupazione e delle manomissioni stradali e conseguenti disagi per la circolazione veicolare e pedonale. Parallelamente, sono oggi utilizzate tipologie di apparati sia di rete fissa che mobile di dimensioni sempre più piccole, unitamente a sistemi di razionalizzazione delle modalità di installazione che garantiscono soluzioni di posa esteticamente e ambientalmente sostenibili. ↑
- Vale in tal senso quanto previsto dal “Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata” approvato con il D.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31. Nell’ambito delle categorie definite dagli allegati A (interventi esenti da autorizzazione paesaggistica) e B (interventi sottoposti ad autorizzazione semplificata) di detto Regolamento rientrano infatti diverse attività per la implementazione degli impianti di comunicazione elettronica di rete fissa e mobile.Ulteriori semplificazioni delle procedure autorizzatorie da espletare per la posa degli impianti comunicazione elettronica su beni sottoposti a vincolo culturale sono state operate dall’articolo 8-bis del decreto Legge 14 dicembre 2018, n. 135 (“Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione”), come convertito dalla Legge 11 febbraio 2019, n. 12, che ha:ridotto da 120 a 90 giorni i termini di rilascio della autorizzazione della Soprintendenza ex articolo 21, comma 4 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio in caso di installazione di reti di comunicazione elettronica a banda ultra larga su beni culturali;stabilito procedure semplificate in materia di autorizzazione archeologica prevista dal surrichiamato articolo 21 e di Verifica Preventiva dell’Interesse Archeologico (VPIA) in caso di impiego di tecnologie di scavo in mini trincea.Cfr. Articolo 38, comma 4 del Decreto Legge n. 76 del 16 luglio 2020, (“Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale”), come convertito dalla Legge 11 settembre 2020, n. 120, il quale ha novellato l’articolo 7, comma 2-bis del Decreto Legislativo n. 33 del 15 febbraio 2016, prevedendo che in caso di utilizzo di infrastrutture fisiche esistenti ed utilizzo di tecnologie a basso impatto ambientale, l’avvio dei lavori sia consentito previa comunicazione e trasmissione alla Soprintendenza competente della documentazione prevista dalla fonte novellata. ↑
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- Si pensi allo snellimento di alcune procedure autorizzative per impianti di rete fissa e mobile, all’introduzione di alcuni regimi semplificati, al regime semplificato per l’installazione degli impianti temporanei di telefonia mobile (c.d. Carrati), alle predette semplificazioni per interventi con tecnologie a basso impatto ambientale e disciplina dello strumento della micro trincea. ↑
- Tra le diverse misure, la Direttiva agevola la possibilità per gli Operatori di accedere alle infrastrutture civili e ad elementi essenziali della rete, promuove il co-investimento nelle reti in fibra ↑
- La R. fornisce indicazioni anche per agevolare gli e razionalizzare il processo di coordinamento per l’assegnazione dello spettro radio e gli investimenti per l’uso nell’ottica di agevolare altresì la prestazione transfrontaliera di servizi 5G innovativi. Si tratta di aspetti di primario rilievo che meritano una trattazione dedicata. ↑
