Project management, ecco gli elementi di rilievo per il PNRR tra Piano triennale Agid e gare Consip

Il project management sta assumendo un ruolo sempre più importante nella realizzazione dei progetti ICT della PA. Un salto di qualità lo si era rilevato nel piano triennale AgID 2019-2021, ma altri elementi di rilievo in tema di project management sono stati introdotti nelle gare strategiche bandite da Consip e nella circolare AgID n. 1/2021. Elementi innovativi che potrebbero contribuire ad una efficace all’attuazione del PNRR.

Il project management nel Piano triennale Agid

Il Piano triennale era focalizzato sulla trasformazione digitale della PA, la quale doveva essere realizzata attraverso una strategia di attuazione che, in perfetta coerenza con il Piano di Azione Europeo sull’eGovernment, si basava su un set di principi, tra i quali si riportano:

• digital by default, sviluppare e mettere a disposizione servizi digitali come opzione primaria;
• once only, evitare di chiedere a cittadini e imprese informazioni già disponibili all’Amministrazione;
• digital identity only, estendere l’adozione di sistemi generalizzati di identità digitale (v. SPID);
• cloud first, adozione in via prioritaria del paradigma cloud prima di qualsiasi altra tecnologia, al fine di aumentare la sicurezza e ridurre i costi valutando attentamente il rischio di lock-in;
• apertura e trasparenza dei dati e dei processi amministrativi.

In considerazione anche delle positive esperienze di Dubai, il Piano introduce la costituzione di Unità di Program Management Office Regionali (PMOR) con “… il compito di coordinare le attività operative oggetto dell’accordo regionale, sviluppare e manutenere il Master Plan di progetto…” e Project Management Office Centrale AGID con “… il compito di sviluppare metodologie per la messa a disposizione degli asset necessari all’implementazione”.

Il project management nel nuovo piano triennale Agid: un salto in avanti, ecco come

Il compito di attuare la transizione al digitale è affidato al Responsabile della transizione al digitale (RTD) il quale oltre alle competenze di governo dei sistemi deve avere competenze di project management. Come si vede, il Piano triennale 2019-2021 aveva introdotto effettivi elementi di novità in tema di program/project management, del resto pienamente confermati nella edizione del Piano Triennale 2020-2022.

Gare strategiche ICT di Consip e project management

Ulteriori elementi di novità in tema di project management sono stati introdotti nelle gare strategiche ICT bandite da Consip per l’attuazione della transizione al digitale e nella circolare AgID sul monitoraggio dei contratti di grande rilievo, emessa a gennaio 2021. Al fine di consentire alle Amministrazioni centrali e locali di poter definire e implementare la strategia per la Trasformazione Digitale, Consip ha bandito alcune “Gare Strategiche ICT” a supporto dello sviluppo del Piano Triennale.

L’obiettivo è stato quello di mettere a disposizione delle Amministrazioni centrali e locali un insieme di servizi finalizzati alla definizione dei processi, alla analisi e realizzazione delle necessarie componenti applicative e infrastrutturali, indirizzate con specifico riferimento al paradigma cloud. Una brevissima descrizione delle gare strategiche ICT è riportata nel box di fonte Consip^[1]

• Gara Public Cloud – rende disponibili i servizi IaaS e PaaS e servizi di supporto specialistico alla migrazione infrastrutturale al Cloud secondo il modello CEP;
• Gara Digital Transformation – fornisce i servizi di supporto specialistico per l’indirizzamento della strategia digitale dell’Amministrazione, della pianificazione strategica ICT, per il disegno dei processi digitali funzionali all’erogazione di servizi digitali e alla transizione al digitale, intesa come affiancamento e supporto al change management;
• Gara Servizi Applicativi in ottica cloud – mette a disposizione servizi di natura applicativa per l’evoluzione dei sistemi e delle applicazioni dell’Amministrazione per la piena digitalizzazione dei procedimenti amministrativi sfruttando il paradigma cloud; prevede anche la migrazione applicativa al cloud, i relativi servizi di supporto specialistico e la assicurazione della qualità del software;
• Gara Data Management – mette a disposizione servizi di natura applicativa focalizzati sui dati e la valorizzazione del patrimonio informativo della PA, anche mediante il ricorso a soluzioni tecnologiche innovative.

Le suddette gare hanno la forma di Accordo Quadro (AQ) e sono strutturate in lotti, in genere suddivisi tra Amministrazioni centrali e Amministrazioni locali, quest’ultime ripartite per macro-area geografica. La forma dell’AQ permette alle Amministrazioni di poter acquisire direttamente i servizi richiesti oppure organizzare un ”Appalto Specifico” (AS) tra gli aggiudicatari dell’AQ. L’obiettivo è ridurre i tempi di approvvigionamento e mettere a disposizione delle Amministrazioni un insieme di servizi già strutturato sotto il profilo dei livelli qualitativi e delle modalità di erogazione. I lotti inoltre sono classificati secondo la logica di suddivisione dei ruoli in merito ai servizi erogati e dei relativi fornitori; in particolare sono individuati:

• lotti applicativi deputati all’erogazione di servizi cosiddetti core per la trasformazione, che ne costituiscono cioè la struttura portante e sono pertanto strettamente funzionali al raggiungimento degli obiettivi di trasformazione digitale;
• lotti di Program/Project Management Office (PMO) finalizzati a fornire servizi di supporto e di governance in relazione alla realizzazione dei servizi applicativi.

L’elemento di parziale novità è costituito dal fatto che ad ogni lotto applicativo è associato un lotto di PMO, consentendo così alle Amministrazioni di potersi avvalere di servizi specifici per il governo delle iniziative progettuali. Nel lotto di PMO ricadono i seguenti servizi:

• Project Management, rappresenta il punto di riferimento interno e di coordinamento di tutte le attività di supporto alla gestione nell’ambito dei progetti, includendo la pianificazione e la gestione dei progetti.
• Supporto al Monitoraggio, consente la verifica costante dei servizi applicativi erogati all’Amministrazione dagli altri lotti di fornitura; comprende il monitoraggio del servizio, il supporto alla gestione operativa, l’analisi comparativa e il supporto nella definizione del Piano dei fabbisogni e/o del Piano operativo.
• Change Management, fornisce il supporto metodologico, progettuale e gestionale necessario per lo svolgimento di tutte le attività relative al cambiamento organizzativo e funzionale dell’Amministrazione a seguito del rilascio degli applicativi sviluppati dagli altri lotti di fornitura.
• Demand Management comprende le attività di raccolta e strutturazione delle esigenze di evoluzione e sviluppo dei processi e progetti, rappresentate dalle strutture dell’Amministrazione. Include attività di monitoraggio dei servizi in SaaS e la realizzazione di strumenti e soluzioni finalizzate alla condivisione delle esperienze progettuali.
• Customer Satisfaction, riguarda la misurazione della soddisfazione dei servizi erogati dai Fornitori dei lotti applicativi verso l’utente finale (interno ed esterno).

Come si vede, tutte tematiche di stretta attinenza con il Program/Project Management.

Circolare AgID sul monitoraggio dei contratti di grande rilievo

Un altro elemento di novità è costituito dalla emissione della circolare AgID n. 1 del 2021 sul monitoraggio dei contratti di grande rilievo. Questo del monitoraggio dei contratti di grande rilevo non è un tema recente, in quanto è stato istituito nel 1993 dal Dlgs 39, il quale tra le altre cose ha istituito il registro dei monitori qualificati.

Nel 2016 l’art 14 bis, comma 2, lettera h) del CAD^[2] ha abolito il Dlgs 39/1993, dando ad AgID il compito di disciplinare il monitoraggio dei contratti ICT. Nello stesso anno AgID ha pubblicato la circolare n. 4 del 2016 che poi è stata sostituita a gennaio 2021 dalla circolare n. 1/2021. I principali elementi di novità inclusi nella recente circolare AgID riguardano:

• Un modello di monitoraggio molto più improntato al project management e alla governance dei contratti ICT;
• La riduzione delle soglie dei contratti sottoposti al monitoraggio, da 15 a 10 milioni di euro al netto dell’IVA;
• L’estensione degli adempimenti alle adesioni a contratti quadro, o altre procedure CONSIP, non previste nella precedente circolare. Il monitoraggio si applica a tutti i piani dei fabbisogni richiesti dall’Amministrazione, con un valore complessivo superiore a 10 milioni di euro al netto dell’IVA;
• L’estensione degli adempimenti agli affidamenti in-house, non previsti nella precedente circolare. Il monitoraggio si applica direttamente a tutti gli affidamenti, con un valore complessivo superiore a 5 milioni di euro annui, al netto dell’IVA.

Il monitoraggio

Come si vede, la nuova circolare, oltre a dare maggiore rilevanza al project management e alla governance dei contratti ICT, amplia significativamente il campo di azione, sia riducendo la soglia dei contratti da sottoporre a monitoraggio, sia allargando il perimetro di azione agli accordi quadro Consip e agli affidamenti in-house. I principali elementi che caratterizzano il monitoraggio dei contratti ICT secondo la circolare AgID n. 1/2021 riguardano:

• La terzietà e indipendenza del soggetto monitore; infatti, il soggetto che effettua il monitoraggio deve garantire l’insussistenza di cause di incompatibilità sia rispetto al contratto oggetto di monitoraggio, sia rispetto alla fornitura di servizi ICT, il cui valore complessivo non deve superare il 30% del fatturato annuo (per maggiori dettagli sulle cause di incompatibilità si rimanda alla citata Circolare AgID);
• Le attività di monitoraggio coprono l’intero ciclo di vita dei progetti dalla Definizione sino alla Verifica ex-post (v. tabella a seguire);
• La redazione degli atti di gara e della documentazione contrattuale, se richiesto, supporta l’Amministrazione nella migliore definizione delle procedure negoziali;
• La definizione “ex-ante” dei benefici attesi, la verifica in “esecuzione” e la verifica “ex-post” dei benefici/risultati prodotti e ottenuti dagli investimenti effettuati dall’Amministrazione, permette di poter verificare l’efficacia degli investimenti effettuati;
• La verifica del livello di conformità con il Piano ICT dell’Amministrazione.

Nella seguente tabella (estratta dall’allegato 2 alla circolare AgID n. 1/2021) sono riepilogate le attività che possono essere affidate al monitoraggio in relazione al ciclo di vita del progetto.

Fonte: Allegato 2 alla Circolare n. 1 del 20/01/2021, pag. 2

In pratica, un sistematico monitoraggio dei contratti può supportare l’Amministrazione nella pianificazione degli investimenti ICT, nel controllo in corso d’opera e nella verifica ex-post dei benefici raggiunti.

Il Project Management in prospettiva

La strada intrapresa dalla PA di investire sul project management in termini di competenze e di approcci metodologici costituisce sicuramente un elemento di valore a supporto della buona riuscita delle iniziative progettuali che si spera possa essere applicato con sistematicità nel futuro. Di recente è stato approvato dal Parlamento ed inviato alla Commissione europea Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. Il PNRR prevede investimenti ambiziosi in digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura, transizione ecologica; realizzazione di infrastrutture per una mobilità sostenibile; potenziamento dell’istruzione e della ricerca; maggiore inclusione e coesione; un diverso e più efficace approccio alla gestione della salute. Nello specifico, la transizione al digitale costituisce uno dei pilastri del Piano, rappresentando circa un quarto del valore complessivo degli investimenti previsti.

L’attuazione del PNRR genererà un numero notevole di programmi e progetti, molti dei quali potranno avere delle interdipendenze tra loro, che dovranno essere realizzati in tempi limitati (entro il 2026?) e con la necessità di produrre risultati tangibili ed evidenti per la collettività. In questo contesto sembrerebbe quanto mai opportuno, se non assolutamente necessario, adottare ed applicare gli approcci tipici della disciplina del Project Management, quali a titolo esemplificativo:

• Una gestione dei progetti in ottica di Portfolio/Program/Project Management al fine di poter valutare le iniziative di investimento sulla base degli effettivi benefici da produrre e corredati da oggettivi indicatori di performances.
• L’adozione sistematica del monitoraggio dei contratti e progetti ICT secondo la circolare AgID n. 1/2021 al fine di supportare le Amministrazioni nella valutazione ex-ante dei benefici da raggiungere, nel controllo in corso d’opera che contratti, programmi e progetti siano attuati in modo da consentire il conseguimento dei risultati e benefici attesi; nella verifica ex-post dell’effettivo raggiungimento dei benefici e risultati previsti e delle eventuali azioni correttive per non vanificare gli investimenti effettuati.
• La creazione di una piattaforma nazionale di monitoraggio dei programmi/progetti in grado di tracciare e monitorare con continuità obiettivi strategici, obiettivi operativi, attuazione e risultati ottenuti.

Tutto questo sarebbe auspicabile, o addirittura indispensabile per tutti i programmi/progetti che compongono il PNRR, anche al di fuori dell’ICT. Un approccio del genere avrebbe come risultato indotto una crescita complessiva della cultura e delle competenze del project management per tutti gli attori coinvolti nella attuazione dei programmi e progetti (PA, Fornitori e Monitori); inoltre consentirebbe anche un incremento del livello di “maturità” delle organizzazioni pubbliche e private in tema di project management, il tutto a beneficio di una più efficace attuazione degli investimenti.

Perché serve maturità organizzativa

Si ritiene consigliabile che sia gli enti attuatori, sia le imprese realizzatrici (almeno per le gare più importanti) dimostrino di avere non solo la presenza di figure qualificate, operanti come Program/Project Manager nei gruppi di lavoro, ma anche di possedere un adeguato livello di “Maturità organizzativa nel PM” . Tale “Maturità” garantisce che, al netto delle singole professionalità messe in campo, il “sistema” complessivo di project management costituito dalla Stazione appaltante e dall’Impresa realizzatrice risulti capace e competente nella gestione dei progetti e, conseguentemente, nell’amministrazione (evolutiva e resiliente) di tali risorse.

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Note

1. Gara per l’Affidamento di un accordo quadro ex art. 54, comma 3, del d. lgs. n. 50/2016, suddiviso in 9 lotti, avente ad oggetto l’affidamento di servizi di digital transformation per le pubbliche amministrazioni – ID 2069 – Capitolato tecnico generale ↑
2. Codice Amministrazione Digitale – Decreto Legislativo 7 marzo 2005, n. 82, come modificato dal Decreto Legislativo luglio 2020 n.76 ↑