Con il nuovo anno è entrata in vigore la direttiva UE che impone un’aliquota fiscale minima effettiva del 15% per le multinazionali che operano sul territorio dell’Unione. Dopo lunghi negoziati, i 27 membri hanno votato a favore all’unanimità – come previsto per le questioni fiscali – nel dicembre 2022.
Sulla base dei principi e delle normative sviluppate nell’ambito dell’OCSE, adottati mediante la Direttiva del Consiglio dell’Unione Europea 2022/2523, l’Italia ha integrato le disposizioni riguardanti l’imposta minima globale (tramite il D.Lgs. 27 Dicembre 2023, n. 209).
Questa imposta, nota come “tassazione minima globale” (“Global Minimum Tax”), entrata in vigore dal 1° gennaio 2024, si applica a tutte le imprese multinazionali con un fatturato totale di almeno 750 milioni di euro. L’aliquota della tassazione minima globale corrisponde al 15% dell’utile e viene applicata alla società madre, se essa ha sede in un Paese che adotta questo tipo di imposta, o, in alternativa, alle filiali.
Come funziona la Global Minimum Tax
La Tassazione Minima Globale si applica qualora le imprese di un ordinamento – per ipotesi: l’Italia – paghino un’imposta sul reddito inferiore al 15 per cento. Non rileva, a questi fini, l’aliquota nominale (in Italia del 24 per cento) ma solo quella effettiva.
Dopo una prolungata fase di confronto durata anni, 140 paesi, membri dell’OCSE e del G20, hanno concordato sulla necessità di adottare una riforma fiscale globale fondata su due fondamentali principi:
Nuovo sistema di impostazione fiscale per le grandi imprese multinazionali
Si è previsto che le imprese di dimensioni considerevoli, con un fatturato superiore a 20 miliardi di euro e una redditività che supera il 10%, prima dell’applicazione delle imposte, dovranno versare tasse anche nei paesi in cui generano profitti, non limitandosi esclusivamente al luogo della sede legale.
Tassazione minima effettiva del 15% per grandi gruppi multinazionali
Si è concordato di stabilire una tassazione minima effettiva del 15% per i gruppi multinazionali di grande portata, con un fatturato globale superiore a 750 milioni di euro. Questo provvedimento mira a limitare le opportunità di erosione della base imponibile e di trasferimento dei profitti.
Per anni l’UE ha cercato di mostrare i muscoli contro l’evasione fiscale delle imprese, introducendo una serie di nuove leggi e intentando cause giudiziarie di alto profilo contro le multinazionali.
Ma alcuni dei suoi Stati membri – come l’Irlanda, il Lussemburgo e Cipro – hanno continuato a permettere alle società ad alto profitto di eludere sia le tasse che i controlli. Anche il profit shifting[1] a livello mondiale è rimasto elevato, causando perdite per miliardi di euro al continente, mentre la disuguaglianza economica si aggravava.
Il commissario europeo all’economia, Paolo Gentiloni, ha descritto le nuove regole come “una nuova alba per la tassazione delle grandi multinazionali“.
A livello globale, 139 Paesi, che rappresentano oltre il 90% del PIL mondiale, tra cui Stati Uniti, Cina, India e Russia, hanno approvato questa riforma fiscale che in seno alla UE è stata elaborata dall’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE).
La tassazione minima per le grandi imprese è l’attuazione del “secondo pilastro” della riforma OCSE, mentre il primo si concentra sulla riallocazione degli utili imponibili.
L’obiettivo di questa, tanto agognata riforma, è porre fine alla cosiddetta “corsa al ribasso” o dumping fiscale: la progressiva riduzione delle aliquote fiscali sul reddito per attirare gli investimenti delle multinazionali nelle economie nazionali. Con l’UE a 27, i primi ad attuare la riforma sono stati Regno Unito, Norvegia, Australia, Corea del Sud, Giappone e Canada. Molti mancano ancora all’appello.
Nello specifico, la direttiva prevede un insieme di regole comuni per calcolare e applicare una “top-up tax” in un determinato Paese se l’aliquota fiscale effettiva è inferiore al 15%. Nel caso in cui una società controllata non sia soggetta all’aliquota minima effettiva nel Paese estero in cui ha sede, lo Stato membro della società madre applicherà un’imposta complementare anche a quest’ultima. Inoltre, la direttiva garantisce una tassazione effettiva nei casi in cui la società madre sia situata al di fuori dell’UE, in un Paese a bassa tassazione che non applica norme equivalenti.
Secondo le stime dell’OCSE, la riforma fiscale globale potrebbe generare 220 miliardi di dollari a livello mondiale. A patto che tutti i firmatari mantengano la parola data e mettano in atto la riforma prevista.
Una “rivoluzione” nella giustizia fiscale
L’accordo OCSE, come dicevamo, si compone di due pilastri, il primo dei quali mira a garantire che le aziende paghino le tasse dove svolgono le loro attività. Il secondo pilastro stabilisce un’aliquota fiscale minima globale del 15%.
Ciò non significa che i Paesi dell’UE adegueranno necessariamente la loro aliquota d’imposta sulle società alla soglia di base del 15%, poiché altri Paesi potranno intervenire per riscuotere le imposte dovute dalle multinazionali che pagano i loro tributi in giurisdizioni a bassa tassazione.
Ciò significa che, in uno scenario ipotetico, una multinazionale italiana che opera in Eritrea e che trasferisce i suoi profitti in Irlanda potrebbe vedersi applicare un’imposta supplementare dall’Italia o addirittura dall’Eritrea se non paga l’aliquota minima del 15% in Irlanda.
La maggior parte dei Paesi dell’UE ha già recepito la direttiva comunitaria – che rende le nuove regole una realtà – nella legge. Cinque Paesi – Estonia, Lettonia, Lituania, Malta e Slovacchia – hanno informato la Commissione europea che ne ritarderanno l’attuazione in quanto le multinazionali interessate che operano all’interno dei loro confini sono meno di dodici.
Di cosa parliamo quando parliamo di tassazione internazionale delle multinazionali?
Il miglioramento delle informazioni fiscali sulle multinazionali consente di comprendere meglio le dinamiche utilizzate da questi colossi aziendali per ridurre il loro carico fiscale. Le statistiche sulla tassazione delle imprese, pubblicate dall’OCSE il 21 novembre, mostrano che questa rappresenta una quota significativa delle entrate fiscali nazionali, pari in media al 15,1% in tutte le 116 giurisdizioni per le quali sono disponibili i dati.
La tassazione delle imprese rimane ben al di sotto della sua media storica, sebbene le aliquote fiscali si siano stabilizzate tra il 2021 e il 2023, interrompendo la tendenza al ribasso degli ultimi vent’anni.
Le informazioni per il 2019 e il 2020 indicano che esiste una discrepanza tra il luogo in cui vengono dichiarati i profitti e il luogo in cui vengono svolte le attività economiche che li generano. I dati rivelano l’esistenza di pratiche di erosione della base imponibile e di trasferimento dei profitti, che sottolineano la necessità di un accordo internazionale.
Più di un terzo dei profitti dei maggiori gruppi mondiali è tassato con un’aliquota effettiva inferiore al 15%. La statistica analizza per la prima volta su scala globale i profitti a bassa tassazione, che sono tassati con un’aliquota effettiva inferiore al 15%. Ciò si riscontra sia nelle giurisdizioni a bassa tassazione che in quelle a tassazione più elevata.
Più della metà (53,2%) dei profitti tassati con un’aliquota inferiore al 15% sono generati in Paesi considerati “ad alta fiscalità” che, paradossalmente, applicano generosi benefici fiscali a queste grandi aziende. In questi Paesi, il 10% dei profitti delle multinazionali sono generati ma tassati con un’aliquota inferiore al 5%. Questo dato è evidenziato nello studio che completa le statistiche sulle aliquote fiscali effettive delle multinazionali[2].
Troppe scappatoie:
Ma nonostante le promesse, gli esperti temono che la riforma non sia in grado da sola di eliminare i paradisi fiscali o di impedire la cosiddetta “corsa al ribasso” della concorrenza fiscale dannosa tra i governi.
Gli Stati possono ancora rispettare la nuova aliquota minima offrendo generosi crediti d’imposta e altre deduzioni che riducono di fatto l’aliquota fiscale al di sotto del 15%. Molti Stati stanno già introducendo crediti, sovvenzioni e sussidi trasferibili per competere per gli investimenti.
Un’altra scappatoia dell’accordo consente alle imprese di escludere dalla base imponibile determinati importi di profitti – pari all’8% del valore delle attività materiali e al 10% dei salari nel primo anno.
Il mondo dovrebbe muoversi di pari passo
Il sistema progettato dall’OCSE è unico nel suo genere in quanto incentiva tutte le nazioni del mondo a muoversi di pari passo. Infatti tra i firmatari figurano anche Paesi famosi per aver attirato gigantesche aziende con attraenti incentivi fiscali, come Barbados e Panama.
Anche la stragrande maggioranza degli elettori svizzeri (78,5%) ha appoggiato le nuove regole in una consultazione dello scorso giugno, facendo pressione sul governo affinché le adottasse rapidamente.
Bisogna però segnalare che la maggior parte dei Paesi, a livello globale, ha un’aliquota fiscale effettiva superiore al 15%. Quindi questo potrebbe portare alcuni Paesi ad abbassare la loro aliquota fiscale, in una corsa al minimo piuttosto che in una corsa al ribasso.
Il problema dei Paesi in via di sviluppo
La promozione dell’Imposta Minima Globale è stata guidata principalmente dall’OCSE, un’organizzazione internazionale i cui membri sono principalmente paesi sviluppati, in contrasto con l’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU), la cui base è molto più ampia e include anche vari paesi in via di sviluppo. In questo contesto, gli unici paesi che finora hanno implementato l’Imposta Minima Globale sono paesi sviluppati, tra cui le principali economie dell’Unione Europea come Italia, Germania, Francia, Paesi Bassi, Belgio, Irlanda, Austria e Lussemburgo, tra gli altri. D’altra parte, i paesi in via di sviluppo sono stati esclusi dalla discussione sull’Imposta Minima Globale e non hanno avuto una partecipazione significativa.
Ora, questa apparente dicotomia tra paesi sviluppati e paesi in via di sviluppo riguardo all’Imposta Minima Globale è rilevante o è solo una coincidenza? Non sorprenderebbe affatto se fossero i paesi sviluppati ad essere più inclini all’Imposta Minima Globale. Una parte della critica infatti sostiene che l’applicazione dell’Imposta Minima Globale potrebbe rappresentare un grave rischio per la sovranità fiscale dei paesi in via di sviluppo, che sono proprio coloro che sono stati esclusi dalla discussione.
Un primo approccio ci rivela che un denominatore comune degli Stati più interessati all’implementazione dell’Imposta Minima Globale, anche all’interno dell’Unione Europea, è che si tratta di paesi sviluppati in cui di solito si trovano le capogruppo dei gruppi multinazionali.
Dal punto di vista delle giurisdizioni, lo Stato in cui risiede la holding del gruppo multinazionale tasserà i redditi delle entità del gruppo multinazionale residenti in altre giurisdizioni con un basso livello di imposizione e, inoltre, riscuoterà l’imposta supplementare per tali entità. Il fatto che uno Stato tassi i redditi generati in altre giurisdizioni da entità lì residenti è ciò che si può definire come l’effetto extraterritoriale dell’Imposta Minima Globale.
La struttura dell’Imposta Minima Globale ci rivela la convenienza di questa per i paesi sviluppati, poiché è ben noto che i gruppi multinazionali tendono a collocare le loro capogruppo in paesi sviluppati (come, ad esempio Paesi Bassi, Lussemburgo, ecc.). D’altra parte, è anche ben noto che spesso i paesi con bassi livelli di imposizione sono paesi in via di sviluppo, che, a causa della mancanza di tecnologia, infrastrutture, servizi pubblici, stabilità economica, politica o sociale, ecc., utilizzano il loro sistema fiscale come strategia per attirare investimenti stranieri che altrimenti sarebbero molto difficili da attrarre. Pertanto, tornando alla questione se la dicotomia tra paesi sviluppati e paesi in via di sviluppo sia rilevante, possiamo affermare che, data la struttura dell’Imposta Minima Globale, questa differenziazione è estremamente rilevante se consideriamo che le capogruppo dei gruppi multinazionali si trovano tipicamente nei paesi sviluppati che sono quelli che applicherebbero l’Imposta Minima Globale come regola prioritaria.
Tutto ciò ci porta a interrogarci sulla legittimità di questa Imposta Minima Globale. Come si concilia l’effetto extraterritoriale dell’Imposta Minima Globale con il principio di sovranità fiscale nel diritto tributario internazionale?
Il tema della sovranità fiscale
Dal principio di sovranità fiscale derivano il principio di fonte (“principle of source”) e il principio di beneficio (“principle of benefit”), che sono principi che guidano l’uso legittimo da parte di uno Stato del suo potere fiscale. Il principio di fonte stabilisce che uno Stato ha il diritto di tassare a sua discrezione la ricchezza generata all’interno del suo territorio; mentre il principio di beneficio stabilisce che lo Stato ha il diritto di tassare la ricchezza generata grazie alle strutture governative che hanno contribuito alla sua generazione (ad esempio, servizi pubblici, infrastrutture, sistema legale, tecnologia, ecc.). Sebbene entrambi i principi possano sembrare identici e in molti casi possano coincidere, è vero che ognuno può essere applicato separatamente e indipendentemente.
Alla luce di quanto sopra esposto, i principi di fonte e beneficio servono come principi per giustificare l’imposizione fiscale da parte di uno Stato (“justification-tax-principles”). Tuttavia, nella loro versione negativa, i principi di fonte e beneficio servono anche come legittimi limiti per uno Stato nell’esercizio del suo potere fiscale (“limitation-tax-principles”). In effetti, in base ai principi di fonte e beneficio nella loro versione negativa, uno Stato non dovrebbe sottoporre a imposizione fiscale le ricchezze generate al di fuori del suo territorio e la cui generazione non ha richiesto l’uso delle strutture governative di detto Stato.
Conflitto tra la Tassazione Minima Globale e la sovranità fiscale
L’OCSE sostiene che la Tassazione Minima Globale mira a proteggere la sovranità degli Stati stabilendo un’imposizione effettiva minima del 15% a livello mondiale e, in questo modo, frenare la forte competizione degli Stati nella corsa a ridurre al massimo le loro aliquote fiscali (“race-to-the-bottom”) e la conseguente perdita di entrate fiscali. La competizione fiscale è percepita dai paesi sviluppati come una competizione dannosa e/o ingiusta che mette a rischio la propria sovranità fiscale, poiché li costringe a dover adattare il loro sistema fiscale a livelli sempre meno sostenibili (cioè, con aliquote fiscali effettive sempre più basse e livelli di raccolta fiscale sempre più bassi) al fine di cercare di rimanere fisicamente attraenti rispetto agli altri Stati con aliquote fiscali basse o nulle. I paesi sviluppati vedono la bassa o nulla tassazione dei paesi in via di sviluppo come politiche di “impoverimento del vicino” (“beggar-thy-neighbor strategies”)che minacciano la loro sovranità fiscale.
In tal senso, dal punto di vista dei paesi sviluppati, l’applicazione di una Tassazione Minima Globale ripristinerebbe la competizione fiscale esistente a livelli accettabili e/o giusti (come sarebbe, secondo loro, un minimo del 15% di tassazione effettiva), in modo che la sovranità fiscale dei paesi sviluppati non verrebbe più minacciata.
Riguardo ai paesi in via di sviluppo, l‘OCSE spiega che negli ultimi decenni i paesi in via di sviluppo hanno attuato vari incentivi fiscali nel loro sforzo di attrarre e mantenere investimenti esteri, molti dei quali si sono rivelati inefficienti o irrilevanti per l’attrazione di investimenti. Pertanto, la perdita di entrate fiscali da parte di questi Stati nella creazione di questi incentivi fiscali finisce per ridurre il loro bilancio pubblico e influenzare le opportunità di investimento nei settori che ne hanno bisogno, come l’infrastruttura, i servizi pubblici o l’assistenza sociale. In base a questa comprensione, l’OCSE sostiene che la Tassazione Minima Globale potrebbe effettivamente proteggere i paesi in via di sviluppo dalla pressione di dover offrire incentivi fiscali (spesso inefficaci) per attirare investimenti e, pertanto, la Tassazione Minima Globale consentirebbe loro di tassare gli investimenti effettuati nel loro paese e riscuotere l’imposta corrispondente.
Recentemente, il 9 gennaio 2024, l’OCSE ha pubblicato il lavoro svolto dagli autori Felix Hugger, Ana Cinta González Cabral, Massimo Bucci, Maria Gesualdo e Pierce O’Reilly nel documento intitolato “Economic Impact Assessment of the Global Minimum Tax”[3]. In tale documento, gli autori esaminano l’impatto della Tassazione Minima Globale sui gruppi multinazionali, prendendo in considerazione, tra gli altri aspetti, la progettazione finale delle regole sulla Tassazione Minima Globale e i dati aggiornati dal 2017 al 2020.
Gli autori stimano che con la Tassazione Minima Globale le entrate soggette a bassa tassazione diminuirebbero dell’80% e il trasferimento di benefici tra giurisdizioni diminuirebbe di circa la metà. Infine, una scoperta importante degli autori è che, poiché le differenze tra i sistemi fiscali delle giurisdizioni si ridurrebbero a causa della Tassazione Minima Globale, altri fattori non fiscali (“non-tax factors”) diventerebbero più importanti nelle decisioni di investimento e posizionamento di capitale.
Nonostante la precedente esposizione, è vero che in questa fase iniziale di implementazione della Tassazione Minima Globale è estremamente complesso anticipare la convenienza o meno della stessa, sia per i paesi sviluppati che per quelli in via di sviluppo.
Una delle principali critiche alla Tassazione Minima Globale consiste proprio nel suo effetto di eliminare l’attrattiva fiscale dei paesi in via di sviluppo con bassa o nulla tassazione e, a causa di ciò, come li costringa a competere in condizioni fiscali simili a quelle dei paesi sviluppati. Il problema è che, anche se l’imposizione effettiva di un paese sviluppato e quella di un paese in via di sviluppo fossero simili o identiche, i paesi sviluppati continuerebbero ad essere in una posizione migliore per attirare investimenti rispetto ai paesi in via di sviluppo, poiché questi ultimi non dispongono di un’infrastruttura, servizi pubblici, tecnologia, condizioni economiche, politiche o sociali, ecc., simili a quelli dei paesi sviluppati. Pertanto, “uguagliare” fisicamente i paesi sviluppati e quelli in via di sviluppo non fa altro che mettere i paesi in via di sviluppo in una posizione peggiore rispetto a quella in cui si trovavano prima.
L’effetto extraterritoriale dell’Imposta Minima Globale implica che lo Stato in cui risiede la capogruppo del gruppo multinazionale sottoponga a tassazione i redditi generati da entità del gruppo residenti in altri Stati, senza che tali redditi siano necessariamente generati nel territorio del primo Stato e/o mediante l’uso di facilitazioni fornite dallo stesso. Nella stessa ottica, l’autore Miguel Mur sostiene che “(…) il nuovo sistema mondiale potrebbe conferire diritti di riscossione a un paese che non partecipa all’origine del reddito, senza che necessariamente la riscossione vada al paese che ne ha più bisogno“[4].
Di fronte all’assenza di un legame con i redditi generati da entità in altri Stati, in conformità ai principi di fonte e beneficio nella loro dimensione negativa, lo Stato che applica l’Imposta Minima Globale sarebbe privo di giustificazione per tassare e, ancor di più, dovrebbe evitare di sottoporli a tassazione per non compromettere, con la sua politica fiscale, la sovranità fiscale di un altro Stato.
Pertanto, l’indicato effetto extraterritoriale dell’Imposta Minima Globale rappresenta un rischio per la sovranità fiscale dei paesi con bassa o nulla imposizione e non è in linea con il principio di sovranità fiscale che dovrebbe regolare il diritto tributario internazionale.
Note
[1] Per Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) si intende l’insieme di strategie di natu- ra fiscale che talune imprese pongono in essere per erodere la base imponibile (base ero- sion) e dunque sottrarre imposte al fisco
[2] Leggi anche “Come le multinazionali pagano meno tasse” in https://www.openpolis.it/come-le-multinazionali-pagano-meno-tasse/
[3] Felix Hugger/Ana Cinta González Cabral/Massimo Bucci/Maria Gesualdo/Pierce O’Reilly, The Global Minimum Tax and the taxation of MNE profit, in https://www.oecd.org/publications/the-global-minimum-tax-and-the-taxation-of-mne-profit-9a815d6b-en.htm
[4] Miguel Mur, El nuevo Impuesto Minino a la Renta y su impacto en el Perú y en el mundo, in: https://gestion.pe/opinion/miguel-mur-el-nuevo-impuesto-minino-a-la-renta-y-su-impacto-en-el-peru-y-en-el-mundo-noticia/
