Taxi e NCC: perché la mini-riforma in arrivo crea più problemi che soluzioni

Nelle recenti settimane si sta discutendo molto – e molto si discuterà ancora – della cosiddetta mini-riforma del settore taxi e noleggio con conducente (NCC) cui sta lavorando il Governo su impulso del Ministero dei Trasporti e delle Infrastrutture. Si tratta, in particolare, di misure che dovrebbero essere implementate mediante disposizioni di rango regolamentare, con tre diversi decreti del citato Ministero e un ulteriore decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (da qui, appunto, la “mini-riforma”).

Mini-riforma Taxi e NCC: novità in arrivo

Le misure sono tutt’altro che marginali e interesseranno, direttamente, circa 28mila imprese taxi e NCC. Sono inoltre interessate, indirettamente, oltre 11mila agenzie di viaggio che sono solite intermediare i servizi di trasporto nel settore NCC e il cui ruolo è ancora poco chiaro nelle misure in discussione.

Soprattutto, però, la mini-riforma avrà un impatto significativo sulle abitudini di trasporto di milioni di utenti dei servizi taxi e NCC nelle principali città italiane, modificando sensibilmente anche l’esperienza degli utenti con le app di mobilità.

Tra queste misure, come si vedrà, vi sono previsioni dichiaratamente protezionistiche del settore taxi che prevedono per i soli NCC l’introduzione, salve poche eccezioni, di un obbligo di rientro in rimessa al termine di ogni viaggio (obbligo peraltro già dichiarato incostituzionale dai giudici delle leggi con sentenza n. 56/2020) oppure, in alternativa, l’attesa di un tempo minimo di  30 minuti per poter avviare un nuovo servizio di trasporto, nonché la conservazione massiva dei dati degli utenti passeggeri.

Il quadro normativo dei servizi di trasporto non di linea

La legge n. 21 del 15 gennaio 1992 regola il trasporto pubblico non di linea in Italia, fornendo un quadro normativo specifico per i servizi di trasporto che – diversamente dalle linee bus o ferroviarie – non seguono itinerari fissi o orari prestabiliti, come i servizi di taxi e noleggio con conducente (NCC). Nell’ottica del legislatore degli anni novanta, tale legge avrebbe dovuto perseguire l’obiettivo di garantire la qualità e la sicurezza del servizio, promuovere la concorrenza leale tra gli operatori e tutelare i diritti dei consumatori. Sintetizzandone il contenuto, la legge 21/1992 articola i seguenti principi e disposizioni fondamentali:

Definizioni e campo di applicazione

La legge definisce i servizi di trasporto non di linea come quelli effettuati su richiesta individuale del cliente e non su percorsi o orari prestabiliti. Questo include i servizi taxi e NCC.

• Licenze e autorizzazioni: per l’esercizio dell’attività di trasporto non di linea è necessario un titolo abilitativo rilasciato dal Comune, cioè la licenza taxi per il servizio taxi (che costituisce un pubblico servizio) e l’autorizzazione per il servizio NCC (che costituisce un servizio privato soggetto a libera contrattazione). La legge stabilisce i criteri per il rilascio di questi titoli ma lascia ai Comuni stabilire con proprio regolamento il numero ed il tipo dei veicoli e dei natanti da adibire al servizio taxi e NCC, al più in mero coordinamento con le commissioni consultive costituite a livello regionale; 
• Differenziazione dei servizi taxi e NCC: la legge delinea una chiara distinzione tra i servizi dei taxi, che possono essere fermati per strada o presi da posteggi designati, e i servizi NCC, che non possono sostare nei posteggi taxi né cercare proattivamente clienti per strada e che, per tali motivi, si considerano rivolti a una utenza cd. “differenziata”. La legge ignora, invece, il ruolo delle app di intermediazione e i radiotaxi, che hanno contribuito, nel tempo, ad affievolire la percezione degli utenti, oggi sempre più indirizzata verso la configurazione, di fatto, di un mercato unico del TPL non di linea.
• Tariffe: le tariffe del servizio taxi sono determinate dal tassametro a bordo del veicolo che è omologato sulla base delle tariffe determinate dal Comune che ha rilasciato la licenza; la tariffa è a base multipla per il servizio urbano e a base chilometrica per il servizio extra urbano, fermo restando che il trasporto deve sempre partire dal territorio del Comune che ha attribuito la licenza. Diversamente, il corrispettivo del trasporto per il servizio NCC è direttamente concordato tra l’utenza ed il vettore, il trasporto può essere effettuato senza limiti territoriali e la prestazione del servizio – diversamente dal servizio taxi – non è obbligatoria.

L’obbligo di rientro in rimessa: controversie e critiche

Come si anticipava, il ruolo delle app di intermediazione che consentono la prenotazione di un servizio NCC on demand – da un lato – e i radiotaxi, che consentono la prenotazione di un servizio taxi per un momento successivo senza necessità di recarsi al posteggio taxi – da un lato – hanno contribuito nel tempo ad affievolire la percezione degli utenti circa la diversità tra i due servizi, spesso visti come intercambiabili per funzioni. Questa sempre più crescente tendenza a considerare i due servizi, taxi e NCC, come in realtà parte di un mercato unico, ha suscitato più volte interventi normativi – spesso sollecitati dalle associazioni di categoria taxi – volti a limitare l’attività degli operatori NCC. Come ha recentemente affermato la Corte costituzionale, del resto, “La domanda di mobilità non di linea considera ormai in larga parte fungibili i servizi di taxi e di NCC […] [e] In un contesto in cui l’incontro tra la domanda e l’offerta di mobilità si avvale delle applicazioni su internet […] i consumatori si rivolgono in maniera indifferenziata alle due tipologie d’impresa, che tendono, perciò, a confluire in un unico mercato” (sent. 36/2024).

La Legge 21/1992 è stata così in un primo momento oggetto di modifiche e integrazioni nel 2008 (art. 29, comma 1-quater, D.L. n. 207/2008, convertito in legge con modificazioni dalla L. n. 14/2019). Tali modifiche e integrazioni includevano, inter alia, la previsione dell’obbligo di iniziare e finire il servizio di NCC presso la rimessa del vettore (c.d. “obbligo di rientro in rimessa” o semplicemente “rientro in rimessa”). Tuttavia, in considerazione delle critiche allora mosse dall’Autorità Garante Concorrenza e del Mercato (AGCM) e dalla Commissione UE, l’effettiva entrata in vigore delle suddette modifiche veniva di anno in anno prorogata, con il consueto “decreto milleproroghe”, fino al 31 dicembre 2018.

In prossimità della scadenza del 2018, tuttavia, l’allora Governo Conte decideva di reintrodurre rientro in rimessa sino ad allora prorogato di anno in anno (D.L. n. 143/2018, non convertito, le cui disposizioni sotto, tuttavia, state trasfuse in sede di conversione, tali e quali, nell’art. 10-bis del D.L. n. 135 del 14.12.2018, convertito con L. 12/2019, cd. “DL semplificazioni”).

La sentenza della Corte Costituzionale: obbligo irragionevole e sproporzionato

L’obbligo di rientro in rimessa veniva poi dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla Corte costituzionale con sentenza n. 56/2020, perché irragionevole e sproporzionato rispetto all’obiettivo di assicurare che il servizio di trasporto NCC sia rivolto a un’utenza specifica e non indifferenziata. Secondo la Corte, infatti, tale esigenza poteva essere soddisfatta anche in altro modo, ad esempio attraverso l’uso di strumenti tecnologici, quali telefono, applicazioni mobili, che consentono agli operatori NCC di operare senza intercettare l’utenza di piazza che rimane prerogativa degli operatori taxi.

Le modifiche proposte nella mini-riforma

Il DL Semplificazioni aveva previsto, in aggiunta all’obbligo di rientro in rimessa dichiarato costituzionalmente illegittimo, alcune ulteriori disposizioni attuative di natura regolamentare, come segue:

• un decreto del Ministero dei Trasporti istitutivo di un registro nazionale informatico delle imprese taxi e NCC, al fine di fare chiarezza sul numero di licenze e autorizzazioni esistenti nell’intero territorio nazionale;
• un altro decreto del Ministero dei Trasporti di attuazione del cosiddetto “foglio di servizio elettronico”, ovvero un foglio – nell’ottica del legislatore funzionale all’attività di cd. enforcement dell’ormai obbligo di rientro in rimessa – recante, per ogni viaggio, dettagli sul soggetto trasportato, sul conducente, nonché sulla data e l’ora di partenza e di arrivo (peraltro, obbligo già oggetto di aspre critiche da parte del Garante Privacy con atto di segnalazione n. 9114991 del 16 maggio 2019); e
• un Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (D.P.C.M.), da adottarsi su proposta del Ministero dei Trasporti e del Ministero dell’Interno, recante la disciplina delle piattaforme tecnologiche di intermediazione tra domanda e offerta di servizi taxi e NCC (anche detto “decreto piattaforme”)

Si è così recentemente accesso un dibattito – in sede di concertazione ministeriale con le associazioni di categoria taxi e NCC – rispetto all’esercizio della delega su tali provvedimenti. La combinazione delle bozze di decreto sul foglio di servizio elettronico e di decreto piattaforme presentate dal Ministero dei Trasporti alle categorie, infatti, pongono dubbi legittimi rispetto alla compressione dei diritti degli operatori NCC nonché alla effettiva garanzia dei diritti dei cittadini ed utenti rispetto alla protezione dei dati personali e alla libera circolazione sul territorio nazionale.

La bozza di decreto sul foglio di servizio prevederebbe, allo stato:

• la reintroduzione dell’obbligo di rientro in rimessa già oggetto di declaratoria di illegittimità costituzionale; tale obbligo non troverebbe applicazione nei casi di servizi notturni svolti nelle prime quattro ore della giornata successiva a quella del servizio di riferimento e nel caso di servizio NCC reso nell’ambito di “un contratto di durata concluso senza intermediazione” (da qui i dubbi rispetto alle sorti dei servizi NCC prenotati tramite agenzie di viaggio, oltre che alla evidente non compatibilità con la sentenza 56/2020 del giudice delle leggi);
• come unica alternativa all’obbligo di rientro in rimessa, la possibilità per l’operatore NCC di svolgere un nuovo servizio purché prenotato almeno 30 minuti prima dell’inizio dello stesso (trattasi, peraltro, di una previsione già censurata, in Spagna, con sentenza n. 164/2023 del Tribunal Supremo, dove il tempo minimo di attesa era persino minore);
• la previsione di un periodo di conservazione dei fogli di servizio elettronici contenenti tutti i dati relativi al trasportato e al tragitto di almeno 3 anni (e per alcuni dati addirittura fino a 5 anni); la conservazione di tali dati, inoltre, avverrebbe a livello accentrato presso il Ministero dei Trasporti, congiuntamente alla previsione di un ampio accesso a forze di polizia, dipendenti del Ministero, delle amministrazioni comunali e della motorizzazione civile.

Tali disposizioni sarebbero poi riprodotte, in termini analoghi, nel cosiddetto decreto piattaforme, il quale porrebbe anche ulteriori specifici obblighi per i gestori delle stesse, anche questi di dubbia praticabilità.

Conflitti con le normative europee

Si tratta, è evidente, di un quadro complessivo, fortemente protezionistico del settore taxi, che si pone incompatibilmente con la pronuncia n. 56/2023 della Corte costituzionale che ha già dichiarato l’incostituzionalità dell’obbligo di rientro in rimessa. Ne uscirebbero compromessi, infatti, i principi di cui all’art. 41 Cost. (libera iniziativa economica) e 117 Cost. (primato del diritto dell’UE). Con riferimento al diritto unionale, del resto, la Corte di Giustizia si è recentemente espressa con sentenza dell’8 giugno 2023 (causa C-50/21, Prestige and Limousine SL) affermando che restrizioni all’esercizio della libertà di stabilimento possono essere adottate nell’ambito dei trasporti solo se “giustificate da un motivo imperativo di interesse generale e se esse siano idonee a garantire, in modo coerente e sistematico, la realizzazione dell’obiettivo perseguito, senza eccedere quanto necessario per conseguirlo”.

L’importanza della libertà di scelta per gli utenti

Infine, tale quadro solleva altrettanti dubbi rispetto alla garanzia dei diritti degli utenti alla tutela della protezione dei dati nonché al diritto degli stessi alla libera circolazione. Come ha recentemente espresso la Corte costituzionale, infatti, “La possibilità per le imprese di NCC di erogare servizi innovativi, riconosciuta anche alle imprese autorizzate al servizio di taxi, sia pure compatibilmente con gli obblighi di tariffa e di servizio pubblico che le caratterizzano, amplia la libertà di scelta del consumatore e così facendo accresce il grado di effettività della libertà di circolazione (art. 16 Cost.), che è la condizione per l’esercizio di altri diritti, concernenti le sfere più diverse, dal lavoro, allo studio, alla cultura, allo svago, al turismo” (sent. 36/2024).