La semplificazione della burocrazia rappresenta una sfida costante e un vero banco di prova per ogni nuovo Governo. Sostenuta dall’opinione pubblica e ripetuta dalle imprese come un mantra ossessivo, la lotta agli adempimenti inutili si è spesso infranta sugli scogli delle tante lobby e categorie professionali, che invece di burocrazia vivono.
Ecco perché in questo contesto è importante la semplificazione avviata con la modulistica unificata per lo Sportello unico digitale. Una svolta rispetto a una storia in cui ciascuno degli 8.000 municipi ha sempre imposto l’utilizzo di moduli diversi per fare le stesse cose. E chi intendeva avviare un’attività ha sempre dovuto fare i conti con le discriminazioni e opacità che si annidano nell’ambiente cartaceo.
Le ultime novità in fatto di modulistica unificata: schemi XML e scadenziario
Ad integrazione dei moduli approvati a maggio e luglio 2017, la Conferenza Unificata è tornata in campo con due nuovi accordi firmati lo scorso 22 febbraio, aventi ad oggetto Allegato tecnico e schemi XML dei moduli unici per attività non comprese nell’accordo dello scorso ottobre, e alcuni nuovi moduli unici per le attività di commercio all’ingrosso, facchinaggio, imprese di pulizia e agenzie di affari di competenza comunale.
La novità è che grazie all’art. 66, comma 8, del D.Lgs. n. 217/2017, al fine di assicurare l’interoperabilità e lo scambio di dati tra le amministrazioni, i moduli unificati riportano in allegato gli XML schema delle informazioni in essi contenute. Quindi le incongruenze presenti nei moduli soltanto cartacei licenziati a maggio e luglio 2017 non dovrebbero più ripetersi.
Le nuove scadenze sono fissate per le Regioni al prossimo 31 marzo, al fine di adeguare i contenuti informativi dei moduli unificati alle specifiche normative regionali, utilizzando le informazioni contrassegnate come variabili. I Comuni devono pubblicare sui propri siti web i nuovi moduli unici entro il termine massimo del 30 aprile 2018. Per assolvere all’obbligo di pubblicazione è consentito un doppio canale: digitale, attraverso il link alla piattaforma telematica di riferimento, oppure “analogico”, con link alla modulistica adottata dalla Regione, successivamente all’accordo e pubblicata sul sito istituzionale della Regione stessa. È evidente che se si opera con piattaforme, scadenze così ravvicinate assumono un rilievo soltanto formale, in quanto per assicurarne l’effettivo rispetto occorre essere al lavoro già da molti mesi.
L’importanza del modulo unico informatico
Introdotto con l’Agenda della semplificazione nel 2014 , il modulo unico informatico, insieme ad una serie di altre iniziative parallele ad esso coordinate, ha ottenuto un risultato immediato e a suo modo strabiliante: fare tabula rasa del sottobosco di regolette, adempimenti, specifiche e distinguo fioriti all’ombra dei campanili e diversi da un borgo all’altro. Ma come si è potuto condizionare il potere degli enti locali di dettare norme procedurali incidendo sullo strumento che, di solito, rappresenta solo il risultato asettico e impersonale dell’applicazione di queste norme? Il “gioco di prestigio” si cela nell’obbligatorietà della modulistica unica sancita a livello legislativo, prima dal D.L. n. 90/2014 e poi dal D.Lgs. n. 126/2016. Intervenendo sulla forma, a volte si incide anche sulla sostanza. Ma il diavolo si nasconde nei dettagli, ed è la fase di attuazione sul territorio a nascondere le maggiori criticità.
Gli ostacoli alla semplificazione
L’ingresso ufficiale dell’attuale modulistica standardizzata nell’Ordinamento avviene attraverso la Conferenza unificata, che nelle sedute del 4 maggio e del 6 luglio 2017 ha approvato i modelli unici per l’edilizia e le attività economiche del commercio e assimilate. Nel lungo e tortuoso viaggio verso il recepimento della modulistica dallo Stato agli enti locali, le Regioni costituiscono una sosta obbligata. E qui, il sogno di fare impresa ovunque allo stesso modo, che a leggere gli obiettivi dell’Agenda sembrava così a portata di mano, ha incontrato un primo limite nell’impatto con le varie leggi regionali di settore e le eventuali specificità in esse contenute. Ma le sfide che attendono il modulo unico prima di arrivare sullo schermo di un pc domestico sono ben altre: innanzitutto scrollarsi di dosso le sembianze della vecchia modulistica analogica. I modelli unici sono rimasti documenti in formato .doc e .pdf, del tutto identici ad una scansione dell’equivalente cartaceo. I vecchi moduli comunali, diversi da un territorio all’altro, avevano però il pregio della sintesi. Tutto si risolveva in massimo 7-8 pagine compresa l’anagrafica e la privacy. Ora, invece, va da sé che il modulo unico, per dirsi effettivamente tale, deve comprendere tutte le casistiche, e i modelli nella versione base, cioè senza considerare elaborati grafici e asseverazioni, gravitano già attorno alle 30 pagine. Per questo si è subito gridato allo scandalo, paventando il pericolo di una “semplificazione complicata”.
Dalla carta al digitale: l’ingegnerizzazione dei moduli
Creando un modulo unificato del tutto uguale ad un documento cartaceo, anche se in formato digitale, il Legislatore è caduto in trappola. Per evitare le conseguenze nefaste di una semplificazione al contrario, la soluzione pensata dalla legge di conversione del D.L. n. 90/2014 prevedeva l’obbligo, per le amministrazioni, di dotarsi di piattaforme di front-end attraverso le quali l’utente, seguendo una procedura guidata, avrebbe generato moduli “dinamici”, contenenti cioè solo i dati pertinenti alla pratica da presentare e quindi molto ridotti come dimensioni (ad esempio, se occorre presentare una scia di apertura attività, i campi relativi alla chiusura o al trasferimento di sede non devono comparire).
Purtroppo, questo correttivo è stato abrogato nientemeno che dal D. Lgs. n. 179 del 2016, una delle tante riforme del CAD, ma non è stato adeguatamente rimpiazzato. Un flebile richiamo di stile alle esigenze dell’informatizzazione, si può cogliere nelle istruzioni allegate alla modulistica unificata, secondo cui “a differenza del modulo tradizionale cartaceo, la modulistica implementata su sistema informativo consente a cittadini e imprese di selezionare solo le opzioni di proprio interesse e, quindi, offre un percorso telematico guidato personalizzato”. Lo scadenzario fissato per l’adeguamento, definito al 30 giugno 2017 per i modelli licenziati il 4 maggio e al 30 settembre per quelli approvati il 6 luglio, ci dimostra quanto l’aspetto dell’informatizzazione dei modelli sia stato affrontato con imbarazzante superficialità, sull’onda dell’”ansia da rendicontazione”.
Cosa è lo XML schema (XSD) e a che serve
Per correre ai ripari, la Conferenza unificata ha istituito un gruppo di lavoro tecnico coordinato da Agid, denominato “XML Schema”, per “formalizzare” i moduli mediante il ricorso allo standard XSD mantenuto dal XML Schema Working Group del W3C.
Il termine “formalizzazione” va inteso come trasformazione strutturale dei contenuti della modulistica in un linguaggio accettabile per i sistemi informatici. Si tratta di un’operazione alquanto complessa, che molto spesso viene sottovalutata nei contesti burocratici intrisi di cultura amministrativa, ma dalla cui efficacia e qualità tecnica dipendono le effettive funzionalità delle piattaforme di front-end e dei sistemi gestionali che dialogano (o dovrebbero dialogare) con esse. E’ dunque di fondamentale importanza che questo lavoro si sviluppi nei tempi necessari e nei modi più accurati, senza trascurare verifiche e fasi di test, e soprattutto, coinvolgendo in modo trasversale tutte le professionalità e i livelli istituzionali a vario titolo coinvolti, utenza compresa. Insomma, trasformare un modulo “cartaceo” redatto in formato .doc o .pdf in un flusso di informazioni leggibile da parte di un sistema informatico, non è un’operazione banale e dagli esiti scontati. Perché questo dialogo tra sistemi avvenga correttamente, occorre che i dati siano veicolati con un linguaggio standard, l’XML (eXtensible Markup Language) per l’appunto, utilizzato come metalinguaggio “marcatore”.
Il gruppo di lavoro tecnico si è finora occupato di creare degli XML schema (XSD) per stabilire i “vincoli”, descrivendo i contenuti dell’XML di riferimento: quali dati sono permessi e in che relazione gerarchica si trovano.
Dando uno sguardo alla roadmap del gruppo di lavoro, si nota che è stata conclusa entro lo scorso anno la realizzazione degli XML schema (XSD) per i moduli approvati il 4 maggio e il 6 luglio 2017, mentre gli interventi su processi e architetture sono slittati a gennaio e a maggio di quest’anno.
Tornando più dettagliatamente agli XML schema, notiamo che, semplificando molto, i dati sono stati organizzati in modo gerarchico, puntando ad una loro implementazione progressiva.
Quindi un’amministrazione, per utilizzare le specifiche XSD sui singoli XML, deve integrarle all’interno delle proprie piattaforme creando le strutture di dialogo tra sistemi (frontoffice/protocollo/gestionale) attraverso idonei strumenti (ad esempio programmi di webservice). È opportuno che queste operazioni siano svolte quanto meno a livello regionale, per ragioni di uniformità e risparmio di risorse. Fortunatamente, a quasi un anno di distanza dalle prime scadenze, le piattaforme di front-office si stanno adeguando, a partire da impresainungiorno.gov.it a quelle delle singole Regioni.
E se eliminassimo i moduli
Quando sembra che il lavoro sulla modulistica unificata stia finalmente imboccando la strada giusta, ci rendiamo conto che forse dei moduli potremmo fare anche a meno. Infatti, in un sistema in grado di gestire i processi in modo completamente automatizzato ed integrato, i moduli diventano improvvisamente involucri pesanti ed inutili, e a circolare dovrebbero essere solo le informazioni, i dati da e per l’utenza, che le P.A. dovranno elaborare, gestire e condividere tra loro e con i privati in un sistema aperto.
