L’accelerazione della digitalizzazione dei procedimenti della pubblica amministrazione è un dato di fatto nelle intenzioni del legislatore. La triade delle regole tecniche sulla:
1. gestione dei flussi documentali (definite spesso in maniera limitativa regole tecniche sul protocollo informatico)
2. conservazione dei documenti informatici
3. formazione dei documenti informatici
diventano il fattore abilitante per dare piena attuazione alla completa dematerializzazione dei flussi documentali e in particolare all’articolo 40 comma 1 del codice dell’amministrazione digitale che recita:
“Le pubbliche amministrazioni formano gli originali dei propri documenti con mezzi informatici secondo le disposizioni di cui al presente codice e le regole tecniche di cui all’articolo 71.”
L’art. 40, nella sostanza, è quello che avrebbe dovuto permettere l’abolizione della carta almeno dal punto di vista della produzione dei documenti amministrativi una volta approvate le regole tecniche.
E’ lecito chiedersi cosa sia veramente cambiato con le nuove regole tecniche in particolare per la gestione documentale e per la conservazione considerando che queste erano, tutto sommato, già normate rispettivamente dal DPCM 31 ottobre 2000 e dalla deliberazione CNIPA 11/2004.
Andiamo per ordine.
Molto si è detto sulle nuove regole tecniche del protocollo informatico entrate in vigore ad ottobre 2015 e fondamentalmente ci si è frequentemente soffermati su due aspetti:
1. la conservazione del registro giornaliero di protocollo in formato elettronico entro il giorno successivo a quello di riferimento
2. la figura del responsabile della gestione documentale
pur essendo giustissimo focalizzarsi su questi argomenti si potrebbe obiettare che:
A)La conservazione del registro giornaliero di protocollo in formato elettronico sarebbe stata comunque diretta conseguenza dell’impossibilità di produrre documenti in formato cartaceo derivanti dalle regole tecniche sulla formazione del documento informatico e dal citato art. 40 del CAD. Inoltre l’articolo 7 comma 5 del DPCM 31 ottobre 2000 che recitava:
4. Al fine di garantire la non modificabilità delle operazioni di registrazione, il contenuto del registro informatico di protocollo, almeno al termine della giornata lavorativa, deve essere riversato su supporti informatici non riscrivibili e deve essere conservato da soggetto diverso dal responsabile del servizio appositamente nominato da ciascuna amministrazione.
Esprimeva già, in maniera perfino più restrittiva il requisito della rapida memorizzazione del registro (non oltre la giornata).
B)La figura del responsabile della gestione documentale era comunque già prevista nel DPR 445/00 e nel DPCM 31/10/2000.
Per ciò che concerne le regole tecniche sulla conservazione sicuramento sono spariti i riferimenti al termine “conservazione sostitutiva” ed alle memorie ottiche ed è stato molto più approfondito il ruolo del responsabile della conservazione.
L’aspetto che interessa puntualizzare, in questa sede, è come, con buona pace delle regole tecniche sulla formazione dei documenti informatici, le regole tecniche sulla gestione documentale e sulla conservazione si focalizzino anzitutto sulla neutralità tecnologica e sulla gestione per processi.
Il processo è un concetto fondamentale per le realtà aziendali private ed esso si potrebbe definire, senza scomodare i testi ed i luminari della gestione aziendale, come una sequenza di azioni e punti di decisione mirati al conseguimento di determinati obiettivi. Caratteristiche salienti di un processo sono:
1. La descrizione del processo (process description) con l’attribuzione delle responsabilità a livello globale ad un responsabile di processo (process owner) che sottindende un organigramma di uffici e/o soggetti responsabili delle singole azioni e decisioni
2. La ripetibilità: a parità di input e di condizioni si deve riprodurre lo stesso output con la stessa sequenza di azioni
3. La scomponibilità in sottoprocessi in caso di processi non atomici
In questa ottica la gestione documentale e la conservazione possono essere visti come due processi
A. Descritti nei loro rispettivi manuali previsti dalla normativa
B. Aventi i propri responsabili identificati nei responsabili della gestione documentale e della conservazione con gli organigrammi da questi coordinati per la gestione dei flussi documentali (es. Ufficio protocollo, uffici responsabili dei procedimenti, ufficio archivio, responsabili dei backup, del disaster recovery ecc.)
C. Ripetibili e scomponibili in sottoprocessi (preparazione pacchetto di versamento, preparazione rapporto di versamento, controllo periodico dell’integrità dei documenti ecc.)
I due processi possono a loro volta essere visti come sottoprocessi di un processo di gestione informatizzata dei procedimenti.
Nella dimensione temporale i due processi possono essere visti come consecutivi in quanto la fine del procedimento amministrativo coincide con la fase di archiviazione di deposito dei documenti ed il conseguente passaggio di responsabilità della documentazione dal responsabile della gestione documentale al responsabile della conservazione. Questo passaggio di consegne che rappresenta anche il punto di transito da un processo all’altro può essere esemplificato nella figura seguente:
Da quanto emerso è evidente come le regole tecniche sulla gestione documentale e sulla conservazione siano due processi strettamente correlati ed interdipendenti fin dalla loro formulazione normativa e probabilmente già concepiti in questo modo dal legislatore. A titolo di puro esempio basti riflettere su come il sistema di gestione documentale sia, di fatto, anche un sistema di conservazione fino alla fine dei procedimenti amministrativi dopodichè, dopo il versamento in conservazione, i documenti in teoria dovrebbero essere rimossi da esso per il principio di non eccedenza nel trattamento dei dati con l’eventuale permanenza del rapporto di versamento che garantisce il responsabile della gestione documentale dell’avvenuto passaggio di responsabilità.
Il problema è che le regole tecniche sulla conservazione sono obbligatorie non solo per la pubblica amministrazione, ma anche per i privati nel caso di documenti fiscali a norma del DMEF 17 giugno 2014.
In pratica di due processi interdipendenti se ne è, probabilmente, tirato dentro solo uno nel mondo del privato, per cui è lecito porsi domande su come conservare il rapporto di versamento come già evidenziato da questo articolo o su come conservare i documenti fiscali prima di averli versati al conservatore in outsourcing considerando i termini di legge entro i quali il versamento deve avvenire.
Su questo ricordiamo che l’articolo 2 comma 1 del DMEF 17 giugno 2014 recita:
1. Ai fini tributari, la formazione, l’emissione, la trasmissione,
la conservazione, la copia, la duplicazione, la riproduzione,
l’esibizione, la validazione temporale e la sottoscrizione dei
documenti informatici, avvengono nel rispetto delle regole tecniche
adottate ai sensi dell’art. 71 del decreto legislativo 7 marzo 2005,
n. 82, e dell’art. 21, comma 3, del decreto del Presidente della
Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, in materia di fatturazione
elettronica.
A questo punto, poichè si parla non solo di conservazione, ma anche di gestione del documento informatico che deve essere fatta a norma delle regole tecniche derivanti dal CAD è forse lecito pensare che implicitamente e nella dovuta maniera le regole tecniche sulle gestione documentale sono estese anche ai privati almeno per i documenti fiscali?
In tutto questo si aggiunge anche la fatturazione elettronica B2B che si presuppone ricalcherà la stessa normativa di quella verso le PA.
In parole povere se si inquadrano le regole tecniche in una visione per processi appare evidente lo loro forte interrelazione e la necessità di un ripensamento dell’ambito di applicabilità delle stesse.
