“Il vero valore creativo, soprattutto, nella rivoluzione tecnologica in corso, non viene dagli ingegneri, ma da chi sa connettere le discipline umanistiche alla tecnologia, le arti alla scienza: per avere successo oggi servono conoscenze su tutti e due i fronti” (intervista di Massimo Gaggi a Walter Isaacson pubblicata sul Corriere della sera del 28/7/2105)
La premessa di quest’articolo, con la riproposizione della brillante citazione di Isaacson, è importante per inquadrare correttamente un problema che non è, e non deve, essere solo giuridico. Nel corso della scorsa settimana avevo parlato dell’obbligo per le Pubbliche Amministrazioni di gestire nativamente ed esclusivamente in digitale i propri documenti (e conseguentemente le procedure) a partire dal 12 agosto (si veda PA senza carta dal 12 agosto).
È certo ed incontrovertibile che oggi esiste un obbligo legislativo, analizzato e descritto nella sua genesi normativa dell’obbligo del DPCM 13 novembre 2014 che introduce le “Regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici nonché di formazione e conservazione dei documenti informatici delle pubbliche amministrazioni”, del quale cerco di focalizzare l’attenzione sul futuro del percorso che la predetta normativa ha avviato. Tale obbligo è stato però modificato in sede di approvazione del parere favorevole reso dalla Commissione Affari Costituzionali allo schema di D.lgs. che riscrive il CAD, facendolo in un modo che solleva molti dubbi e preoccupazioni, perchè talre rinvio sara di almeno un paio d’anni (e più avanti spiego perchè).
Le Pubbliche Amministrazioni sono realtà molto complesse e diversificate tra loro: basti pensare ad un comune di poche centinaia di abitanti ed a un comune con più di 500.000 abitanti. Essi hanno risorse finanziarie ed umane molto differenti, come hanno utenti meno o più numerosi, e servizi diversamente complessi. Appare logico e necessario che i soggetti in posizione apicale all’interno delle Pubbliche Amministrazioni avviino un dialogo intenso e costruttivo con i professionisti digitali (interni od esterni ) per rivedere i processi amministrativi interni non come mera trasposizione da carta a digitale, ma come ripensamento del paradigma organizzativo che veda il cittadino al centro del processo e che esso sia modificato per poter beneficiare al massimo dell’utilizzo del digitale e dell’interoperabilità dei dati basata su standard internazionali che garantiscono una loro interpretazione certa e non equivoca.
A tal proposito giova ricordare quali sono i principali adempimenti a cui le Pubbliche Amministrazioni sono chiamate ad adempiere entro il 12 agosto:
- predisposizione del manuale di gestione documentale,
- predisposizione del manuale della conservazione documentale,
- predisposizione del regolamento per la pubblicazione dei documenti on line,
- definizione delle regole di validazione del documento e mappature del processo di creazione, e delle firme elettroniche,
- mappatura dei processi e gestione dei documenti informatici,
- monitoraggio degli strumenti di ricezione delle istanze (anche SPID),
- analisi e verifica della interoperabilità dei dati contenuti nelle banche dai,
- avvio procedure di soluzioni tecnologiche per realizzare dialogo in cooperazione applicativa,
- creazione del protocollo generale,
- analisi di ulteriori sistemi per i protocolli particolari e verifica delle loro caratteristiche,
- adozione di sistemi di archiviazione documentale,
- creazione del modello organizzativo di conservazione dei documenti.
Infine devono essere individuate varie figure professionali di particolare importanza quali i responsabili:
- della conservazione,
- della protezione dei dati personali,
- della sicurezza informatica,
- della gestione documentale.
Come si può vedere dall’elenco sopra riprodotto, è impensabile che una piccola Pubblica Amministrazione sia in grado, da sola, di adempiere a tutti questi obblighi.
Come anticipato sopra, il rinvio è stato formulato in modo molto pericoloso per uno degli aspetti più rilevanti del passaggio al digitale da parte della Pubblica Amministrazione. Infatti il parere reso dalla Commissione Assari Costituzionali ha indicato una richiesta di sospensione degli obblighi relativi alle regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici. Questa decisione è stata giustificata dal fatto che lo schema di D. lgs. del nuovo CAD cambiava molte cose e pertanto è necessario scrivere nuove regole tecniche da approvare per poi fissare una nuova data da cui obbligare le Pubbliche Amministrazioni a gestire esclusivamente e nativamente i documenti in digitale.
Credo sia un’altra occasione mancata, avremmo avuto il tempo di aggiornare le regole tecniche senza grossi problemi e, contemporaneamente, consentire al Paese di fare un’importante passo avanti verso il digitale che, nel 2018, avrà dedegli appuntamenti fondamentali quali l’avvio della fattura elettronica europea (secondo la Direttiva 55) e l’avvio della piattaforma di eprocurement pubblico attualmente in fase di sviluppo.
Si sarebbe potuto fissare una nuova entrata in vigore progressiva della norma in questione, pensando di far partire ora le Pubbliche Amministrazioni Centrali e quelle più grandi (penso a Regioni e Province) poi, tra 9/12 mesi tutte le altre PA. Esempio positivo di una simile introduzione scaglionata si è avuto con l’avvio dell’obbligo di fattura elettronica verso le PA. Tutto questo avrebbe stimolato la realizzazione di piattaforme di erogazione di servizi digitali che gli hub territoriali più grandi (es. Regioni) hanno già realizzato e che potevano rendere disponibili alle Pubbliche Amministrazioni più piccole. In tal modo si sarebbero potuti ottenere significativi vantaggi fin da subito quali: minori costi per tutti, integrazione e ottimizzazione delle risorse e delle competeze, creazione di ecosistemi territoriali ad elevata digitalizzazione, avvio più rapido di nuovi servizi digitali per i cittadini.
Con le nuove regola tecniche ci si augura che siano indicate delle norme tranisitorie per rispondere ai problemi operativi derivanti dall’avvio del futuro obbligo e dalla probabile gestione differenziata che ci sarà a livello di atti digitali/cartacei a livello amministrativo. Ad esempio:
- ci saranno atti cartacei?
- quali saranno in parte cartacei ed in parte digitali?
- solo gli atti amministrativi fondamentali (decreti, delibere, determine…) o anche altri atti saranno digitali fin da subito?
- come si può immaginare che alla data dello switch off una piccola Pubblica Amministrazione locale sia in grado di fare una delibera che è necessaria per rispettare la predetta data di scadenza?
- quando i soggetti terzi chiederanno una copia come si faranno le deleghe e le firme conseguenti?…
Non va dimenticato che bisogna rispettare il Regolamento europeo n° 910/2014 (cosiddetto eIDAS) che ha introdotto nuove regole, già in vigore dal 1 luglio 2016, per identità, autenticazione, firme, sigilli e servizi fiduciari che sarà determinante applicare per vedere pienamente riconosciuta la validità dei documenti elettronici delle Pubbliche Amministrazioni.
Ad oggi le conseguenze di eventuali mancati adeguamenti potevano essere individuate nelle disposizioni delle regole tecniche che erano state introdotte, ed un particolare interesse ha suscitato il nuovo art. 21 octies, che riduce di fatto a vizi formali gli inadempimenti (secondo parte della dottrina riprendendo la tendenza alla ordinazione sistematica manifestata dalla riforma e da altre norme). Esso dispone che: “1. È annullabile il provvedimento amministrativo adottato in violazione di legge o viziato da eccesso di potere o da incompetenza. 2. Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”. ll 1° comma ripropone la classica tripartizione dei vizi di legittimità dell’atto amministrativo (ex art.26 del RD n.1054 del 26 giugno 1924), mentre il 2° comma porterebbe ad avere delle pronunce dall’Autorità, se adita (TAR), che probabilmente annullerà i provvedimenti per difetto di forma o violazione di legge (art.21 ocites, 2° comma), quindi con una invalidità probabile, ed una nullità molto difficile.
L’auspicio è che ora le nuove regole tecniche possano tener conto delle criticità già segnalate e identifichino delle regole che aiutino le Pubbliche Amministrazioni nell’individuare nuovi modelli organizzativi e tecnologici per rispettare le future scadenze, anche prevedendo una road map di accompagnamento per attivarle per tempo.
