Il nuovo Piano Triennale per l’ICT 2019-2021 oltre a declinare le linee guida e di indirizzo strategico per le PA scatta una fotografia dello stato dell’arte degli acquisti in ambito ICT della PA. In particolare, alla luce di quanto indicato dall’articolo 14-bis del Codice dell’amministrazione digitale sulle funzioni di AGID, la rilevazione contenuta nel Piano 2018 ha approfondito, in una logica di riqualificazione e ottimizzazione, l’andamento della spesa rispetto agli obiettivi di digitalizzazione fissati di volta in volta nel Piano Triennale.
I dati della rilevazione del Piano triennale ICT
In questo contesto sono stati analizzati:
- trend 2016 – 2019 della spesa ICT della PA per aggregati;
- trend della spesa dentro/fuori Consip e Centrali di committenza;
- trend della composizione della spesa di investimento (Capex) e spesa operativa (Opex);
- mappa della progettualità più significativa rispetto al Modello strategico ICT.
La Rilevazione 2018 ha coinvolto circa 70 amministrazioni dalle principali amministrazioni centrali alle amministrazioni locali maggiormente coinvolte nei processi di trasformazione digitale del Paese: le Regioni, le Città Metropolitane e i relativi Comuni capoluogo. Inoltre ha allargato per la prima volta il panel alle Centrali Uniche di Committenza con la finalità di misurare il valore del transato per la quota destinata all’acquisto di beni e servizi in ambiti ICT gestiti direttamente o tramite piattaforme Consip.
Il quadro d’insieme della spesa ICT che emerge dal Piano è il seguente:
- nel corso del biennio 2016 – 2017 il mercato digitale della Pubblica Amministrazione ha registrato, valori medi pari a poco più di 5,5 miliardi, in linea con quanto registrato nel corso del triennio 2013 – 2015;
- la Pubblica Amministrazione centrale genera la gran parte della spesa: (2,6 miliardi nel biennio 2016 – 2017, pari al 45% della spesa totale della PA) Ministeri ed Enti di previdenza fanno registrare la spesa media più rilevante con una focalizzazione sui progetti di sistema;
- Il secondo comparto in termini di incidenza sulla spesa (pari a circa 25%) è costituito dalle pubbliche amministrazioni locali (1,4 miliardi); nel comparto sono incluse le Regioni e le Province Autonome (al netto dei sistemi sanitari regionali la cui spesa è contabilizzata nell’apposita voce Sanità) che accorpano circa la metà della spesa della PA locale, mentre la restante parte è relativa a Province, Comuni, Città metropolitane, Consorzi tra amministrazioni locali, Unioni di Comuni, Comunità montane, Comunità isolane ed altri Enti locali;
- La spesa ICT in Sanità (circa il 20% della spesa PA, pari a 1,2 mld nel 2017 ) afferisce a Regioni (sistemi sanitari regionali), Aziende sanitarie locali, Aziende ospedaliere/Aziende ospedaliere universitarie, Policlinici e Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico.
- La parte Education, generata da Università e Istituti di istruzione universitaria pubblici, Scuole statali ed Enti di ricerca universitari completa il quadro delle macro tipologie della PA, con una spesa media nel biennio in esame di circa 370 milioni;
Allargando la visuale alla composizione della spesa per natura economica Capex (spesa in conto capitale) e Opex (spesa di parte corrente), scopriamo che nel 2017 il mercato nel suo complesso ha evidenziato una prevalenza della spesa operativa (66%) rispetto a quella in conto capitale (34%); a livello di comparti Sanità ed Education risultano quelli in cui il componente d’investimento è percentualmente più rilevante (circa 40%); la PA centrale si mostra allineata alla media complessiva del mercato, mentre la PA locale risulta sensibilmente inferiore alla media.
La spesa per tipologia
Analizzando la composizione della spesa per tipologia (fonte Netconsulting) scopriamo che la spesa per Servizi (che include, tra l’altro, i componenti legati ai servizi cloud, alla telefonia e trasmissione dati e alla formazione) rappresenta quasi la metà della spesa totale (circa 45%) seguita, in termini di incidenza, dalla spesa per gli sviluppi applicativi (24%) e, dalla quota parte per manutenzione hardware e software, inclusi i presidi applicativi, pari al 21% del mercato. Prosegue il trend di flessione del segmento Hardware per effetto delle convenzioni Consip che hanno consentito significativi risparmi di costi di rete fissa e mobile nel comparto per la telefonia.
Se guardiamo alla natura dei policy maker per le strategie di procurement in campo ICT scopriamo che al variare della tipologia di PA cambia di molto il modello strategico. Segnatamente le amministrazioni centrali (PAC) affidano per il 31% a società in house, per il 38% a gestione interna e per il 31% esternalizzano la funzione. Le Regioni invece utilizzano prevalentemente enti in house (61%) e solo in via residuale gestione interna (33%) ed in via del tutto marginale in outsourcing (5%). Le amministrazioni locali (PAL) sono di contro molto sbilanciate sulla gestione interna (70%), esternalizzano o si affidano ad enti in house in pari e residuale misura (15%). Il trend nazionale dunque “tira” verso affidamenti a tecnostrutture in house. Tale modello è quello che ha restituito i migliori risultati soprattutto a livello regionale.
Il modello strategico
Il modello tendenziale di riferimento proposto dal Piano Triennale prevede il combinato disposto di 2 azioni strategiche:
- Incremento del ricorso a strumenti centralizzati (Convenzioni ed Accordi Quadro)
- Spostamento progressivo da spesa in Opex a spesa in Capex
Dall’esame delle funzioni attribuite alle Centrali di Committenza si evince che nel panorama nazionale quasi sempre le funzioni di centrale di Committenza per l’ICT sono affidate a società in house che tuttavia non rivestono anche le funzioni di Soggetto Aggregatore (o Centrale di Committenza Regionale). È il caso della Toscana (Estar), del Lazio (Lazio Crea), della provincia autonoma di Bolzano (Informatica Alto Adige) del Piemonte (CSI Piemonte), del Veneto (Arsenal).
In altre regioni invece le funzioni di Soggetto Aggregatore e di Centrale di Committenza per l’ICT coincidono in un unico soggetto. È il caso della Puglia (Innova Puglia Spa), della Campania (So.Re.Sa. Spa), della Valle D’Aosta (In.Va. Spa). La Lombardia è in fase di switch (fusione di Arca e Lombardia Informatica). Altre Regioni (Liguria, Veneto, Lazio) stanno passando al modello di “Azienda Zero”, una Super ASL con compiti di tecnostruttura strategica e di programmazione nei settori procurement e ICT.
Come accennato, nelle Regioni che per prime hanno avviato processi di razionalizzazione delle strategie e dei processi di acquisto nel comparto ICT si sono registrati significativi vantaggi, legati allo sviluppo di modelli focalizzati sui fabbisogni di interi ecosistemi (è il caso di So.Re.Sa. che ha realizzato Sinfonia – Sistema informativo centralizzato regionale per la sanità) e calati sulla conoscenza approfondita delle esigenze effettive dei singoli comparti e nei singoli territori. Nelle more dei vari e fisiologici assestamenti di modelli di business e di definizione di strategie regionali per il governo della transizione digitale del paese le convenzioni Consip hanno svolto (e continuano a svolgere) un ruolo di supporto fondamentale per alimentare la spesa in ICT mediante strumenti facilmente accessibili, sufficientemente flessibili e liberi da rischi di contenzioso. Il modello attuale prevede dunque una prevalenza di Convenzioni Consip quale principale strumento per acquisto di ICT. La prevedibile (ed auspicabile) evoluzione della spesa ICT, dopo che nelle varie regioni si saranno stratificate le policy di governo strategico di policy e procurement potrebbe dunque essere la seguente.
L’acquisto di servizi
Per quanto riguarda l’acquisto di servizi di gestione e manutenzione software/hardware e global manutentivo, come per i servizi di tlc e noleggio apparati le convenzioni Consip restano lo strumento da preferire, atteso l’elevato livello i standardizzazione dei servizi e dei prodotti. Per tutta la parte afferente connettività, cloud, gestione documentale, interoperabilità e cooperazione applicativa, sviluppo software ed infrastrutture appare invece indispensabile che ad elaborare strategie centrate sui fabbisogni e sui modelli regionali siano i Soggetti Aggregatori di nuova generazione, ossia quelle tecnostrutture nelle quali coincidano le funzioni di Soggetto Aggregatore e ICT. Tale programmazione, tuttavia dovrebbe avvenire sulla base di un confronto nazionale tra i vari protagonisti dell’ICT nazionale (magari nell’ambito delle molteplici attività e tavoli tecnici di Assinter) allo scopo di scambiare esperienze e benchmark usufruendo di know how già consolidati e mettendo a fattore comune le tante esperienze esistenti nei vari territori.
Il risultato finale non potrà che essere una impennata della qualità dei servizi digitali, una maggiore omogeneizzazione e distribuzione sul territorio nazionale dei tanti benchmark già presenti, ed una sensibile razionalizzazione della spesa. Attenzione: parliamo non a caso di razionalizzazione e non di risparmio, fermamente convinti che la spesa in ICT (a differenza di altre categorie di spesa) debba essere interpretata e”contabilizzata” come investimento per le future generazioni e non come mero consumo di risorse.
