Il prossimo cambio ai vertici di Agid potrebbe essere una buona occasione per effettuare un reale cambio di rotta nella strategia per la digitalizzazione della Pubblica amministrazione, anche se non pare che la ministra Paola Pisano sia intenzionata a mutare strada, quanto, semmai, a radicalizzare ancora di più la direzione attuale.
E già, perché è di nuovo tempo di cambio di governance per Agid e per il digitale nella PA.
Teresa Alvaro, dopo poco più di un anno lascia, consentendo così ad Antonio Samaritani di rimanere l’unico fra i DG di Agid ad aver completato il triennio. È l’effetto dello spoil system, non negativo in sé, anche se in un contesto come quello attuale, dove i cambi di Governo si susseguono rapidi, così come le visioni strategiche che li accompagnano, il rischio è quello di trovarsi perennemente sulla casella 58 del gioco dell’oca (lo “scheletro”) dove si paga pegno e si riparte dal via. Forse sarebbe bene che la politica si interrogasse se, almeno nei ruoli “tecnici”, lo spoil system non fosse declinabile in modo differente rispetto all’attuale cambio di “default”.
Non che nella governance del digitale della PA non si senta la necessità di un cambiamento. Tutti gli indicatori, DESI compreso – dove ci posizioniamo al 24esimo posto su 28, ci vedono in quasi ogni ambito del digitale nelle profonde retrovie. E non ci deve ingannare il (relativamente) discreto risultato riguardo i servizi digitali della PA, dove ci collochiamo 18esimi, perché è fortemente influenzato dagli Open Data, dove possiamo vantare un brillante quarto posto, risultato di assoluto rilievo. Per penetrazione e qualità dei servizi online, purtroppo, siamo ancora molto lontani dalla sufficienza: solo il 37% degli utenti internet utilizza i servizi online della PA.
Segnale questo, tanto inequivocabile quanto inascoltato, che l’attuale strategia per il digitale, a livello concreto, non ha portato i risultati attesi.
Linee programmatiche per una ipotetica candidatura
Ora che è stato pubblicato l’avviso pubblico per la selezione del nuovo Direttore dell’Agenzia, un interessante (si fa per dire) esercizio sarebbe quello di immaginare di scrivere delle linee programmatiche da presentare in un’ipotetica candidatura. Esercizio che in realtà già feci meno di due anni orsono e che, non essendo nel frattempo cambiato quasi nulla, posso riproporre qui quasi intonso.
Il mio punto di partenza è stato quello di un’analisi critica di ciò che è successo nel passato più o meno recente, epurata dalla narrazione, lo storytelling, dietro cui spesso ci si è trincerati, da cui desumere una serie di principi guida generali per orientare l’azione di governo.
Il nodo delle risorse
L’Agenzia, secondo quanto pubblicato sul proprio sito, ha una dotazione organica di 92 dipendenti a tempo indeterminato, a cui si possono affiancare i 40 membri del Team Digitale, che confluiranno nel nascente Dipartimento per la Trasformazione Digitale.
Un numero davvero fortemente inadeguato, come la stessa Ministra Pisano, per altro senza portafoglio, ha più volte sottolineato. Per convincersene basta fare una rapida ricerca nelle strutture analoghe negli altri stati membri dell’unione e confrontarle con i numeri di Agid. Ma anche banalmente constatare come molte in-house che si occupano di IT a livello regionale, abbiano risorse ben maggiori.
Anche la recentissima la notizia dei 34 milioni stanziati in Legge di Bilancio a favore del Dipartimento per la Trasformazione Digitale, se da un lato segna un punto a favore della ministra Pisano, dall’altro ci dà la dimensione di quanto basso sia il valore assoluto, ma anche percepito, del digitale nella politica italiana.
Va da sé che senza le adeguate risorse (va ricordato a proposito che Diego Piacentini indicò un numero minimo di 500 persone) ogni azione è puramente velleitaria, e anzi, in un contesto come questo, probabilmente dannosa in quanto fattore di rallentamento. Cosa che in realtà sperimentiamo ormai da anni.
La ricerca di fondi adeguati quindi, deve essere la prima azione da compiere, facendo finalmente capire che in un momento storico come quello presente, sull’IT va fatto un enorme investimento. Interrompendo quell’incomprensibile trend, che vede nel mero contenimento della spesa, confondendo quantità con qualità, il punto focale della strategia IT nella PA.
Time to Market
Il legislatore italiano, come spesso capita, è stato lungimirante ed ha tracciato la strada verso la digitalizzazione della PA con largo anticipo. Il CAD è del 2005 ed è stato preceduto già nel secolo scorso da norme di assoluto rilievo che lo hanno anticipato aprendo la strada al digitale. Purtroppo, a fronte di buone idee e ottimi principi, la carenza nella fase implementativa è impietosamente evidente.
Non sono bastati otto anni per vedere pubblicate le prime norme tecniche necessarie per rendere applicabile il CAD, norme che per altro, a distanza di tredici anni non sono mai entrate pienamente in vigore, nel frattempo superate dalla necessità di adeguarsi al nuovo regolamento europeo eIdas. E da oltre due anni si attendono le Linee Guida che l’Agenzia dovrebbe emanare in sostituzione delle precedenti Regole Tecniche.
Ma l’esempio più eclatante è probabilmente quello del domicilio digitale, elemento essenziale per garantire il diritto all’uso del digitale, ad oggi non ancora pienamente implementato. Lo stesso SPID, ad anni dalla sua progettazione è ancora privo di alcune funzionalità già da sempre presenti in strumenti molto più datati come la CNS con la quale è possibile, oltre ad autenticarsi, apporre una FEA valida nei rapporti fra cittadini/imprese e PA.
È evidente che tempi di questo tipo, specialmente in un settore in rapidissimo e costante divenire tecnologico come il mondo dell’ICT, sono assolutamente incompatibili, generano sfiducia nei confronti del processo di digitalizzazione fornendo alibi a chi contro la digitalizzazione della PA opera.
L’Agenzia dovrebbe dedicare in modo prioritario risorse per procedere all’emanazione di specifiche tecniche, l’implementazione delle infrastrutture abilitanti e quant’altro necessario a rendere il CAD ed il Piano triennale pienamente operativi, in tempi realmente compatibili con esigenze di cittadini, imprese e PA e l’evoluzione tecnologica.
Semplificazione e Concretezza
Punto questo legato ai precedenti, perché è chiaro che per operare in tempi compatibili e con scarsità di risorse, va privilegiato un approccio concreto e laddove possibile, operare il massimo grado di semplificazione.
Un esempio: com’è possibile insistere sul paradigma del “Mobile first” come continuamente consigliato dal Team Digitale se si ha a che fare con modulistica assolutamente incompatibile? Nel settore dell’edilizia vi sono moduli standard di oltre 30 pagine A4, la stessa modulistica per un banale cambio di residenza o di indirizzo si compone di più pagine ed è strutturata in modo da rendere la sua trasposizione digitale complessa e poco efficiente sia per il cittadino che per la PA ricevente.
Questione di questo tipo, banali quanto si vuole e di scarso interesse “accademico”, rappresentano però reali fattori bloccanti nella realizzazione dei servizi ai cittadini.
Il principio chiave per cui la revisione dei processi deve essere attività obbligatoria a monte di ogni progetto di digitalizzazione deve essere applicato anche dall’Agenzia che deve farsi parte attiva per giungere alla definizione di processi opportunamente semplificati ed adattati per essere funzionali alla digitalizzazione.
E ogni indicazione fornita dovrà comunque essere adeguata all’attuale stato degli strumenti disponibili per evitare di dare indicazioni puramente teoriche ma di fatto inapplicabili.
Scopo dell’Agenzia dovrebbe essere quello di fornire concrete indicazioni su come applicare il CAD nelle diverse situazioni interpretando la norma laddove la sua complessità crei difficoltà e ambiguità anche con lo scopo di uniformare il comportamento delle PA.
Altro aspetto legato alla concretezza è quello di togliere l’eccessivo focus al paradigma dei “campioni” utilizzato primariamente per la promozione del digitale. Se è vero che le eccellenze vanno individuate e coltivate è altrettanto vero che queste in un contesto mediamente privo dei fondamentali sono poco utili. Fintanto ci si trova in una situazione come quella attuale è bene spostare il focus sulla costruzione dei fondamentali.
Concretezza significa anche essere capaci di prendere spunto da chi è più bravo di noi. Abbiamo dei vicini, specie l’Austria, ma anche la Germania, che da sempre sono ai vertici nel DESI. Vedere come hanno affrontato le problematiche e confrontando i diversi approcci ci potrebbe aiutare a capire il perché del ns insuccesso e a ripensare alcune politiche (specie sugli strumenti base del digitale, come firma e PEC) e/o norme (sorprendente è la lettura dell’”eGovGesetz” – legge sull’eGov – tedesca).
Sempre nell’ottica della concretezza andrebbe rafforzato un metodo di lavoro basato su esperienze prototipali probanti e capaci di dare preventivamente (valutazione ex-ante) indicazioni sull’efficacia e la sensatezza di interventi/progetti prima di realizzarli su larga scala.
Riportare al centro le PA locali
Il modello secondo cui Agid si rapporta con le PA locali non è stato in grado di dare piena rappresentanza a tutte le PA, penalizzando in modo pesante i Comuni con l’esclusione delle sole città metropolitane. Agid ha scelto di rapportarsi con Regioni e Province Autonome, delegando a queste poi il rapporto con le altre amministrazioni del territorio. Cosa che è avvenuta in modo assai differente nelle varie Regioni e quasi sempre declinato nel senso di imporre ai Comuni decisioni prese dall’alto in assenza un processo decisionale collaborativo e condiviso. Il Piano Triennale ne è esempio lampante. Chi conosce la PA italiana anche solo minimamente, sa che un tale approccio non può che portare all’opposto del risultato atteso.
Lo stesso Piano Triennale e le misure di contenimento della spesa ICT sono stati pensati con riferimento alle Amministrazioni Centrali o al più le Regioni e le Province Autonome.
Questa è una delle maggiori concause del ritardo attuale perché non si è riconosciuto che i Comuni sono di fatto il primo punto di contatto della PA per i cittadini e le imprese e nel contempo l’anello più debole della catena. Non si è tenuto nemmeno in considerazione che molti Comuni, in assenza di aiuti concreti si sono attrezzati in modo autonomo rappresentando spesso vere e proprie eccellenze, del tutto ignorate. È passata la linea che, almeno nel digitale, le PAL debbano essere viste come “sportelli decentrati” dello Stato, contrariamente, per altro, al principio di sussidiarietà.
L’Agenzia dovrebbe ripensare una strategia di azione per rimettere al centro della propria azione i Comuni a cui dovrà essere garantita maggiore rappresentanza e sostegno a tutti i livelli.
È necessario riconquistare il pieno commitment dei diversi attori nella PA tenendo presente che non esiste una sola PA italiana ma un’articolazione complessa di tante PA con esigenze ed obiettivi diversi, tutti con pari dignità. Non quindi una sola strategia ma un ventaglio di strategie fra loro interconnesse ponendosi come obiettivo un equilibrio fra autonomia e unitarietà/ottimizzazione degli interventi. Il ruolo dell’Agenzia deve essere quello che lo Stato si è riservato nel Titolo V della Costituzione riguardo all’Informatica: il coordinamento, nel vero senso del termine, e contestualizzato alla struttura della PA indicata dal Titolo V stesso.
Per ottenere questo risultato va ripensata l’intera strategia digitale, attualmente fortemente basata su un modello centralista che declina, secondo una visione anche tecnologicamente superata, il concetto di standardizzazione come quello di centralizzazione. Sostituendolo con un modello decentrato e collaborativo, per altro molto più allineato con lo stato dell’arte, anche “filosofico”, della tecnologia più recente, che proprio sull’assenza del centro trova il suo focus.
Multidisciplinarietà
La digitalizzazione richiede necessariamente un approccio multidisciplinare in grado di fondere, conciliandole, le numerose “culture” coinvolte nel processo. Un approccio che prediliga uno o solo alcuni degli aspetti, come fin qui avvenuto dove la visione giuridica è risultata quasi sempre prevalente, si è nei fatti dimostrato inefficace.
L’affiancamento del Team Digitale è sì servito a colmare un gap nei confronti della parte tecnologica ma la presenza di due realtà distinte ha generato una sorta di competizione fra i due mondi che ne ha limitato l’interazione e di fatto l’efficacia. Altre aree, quali ad esempio quella archivistica per citarne una, sono rimaste comunque ai margini.
L’Agenzia dovrebbe promuovere un approccio multidisciplinare iniziando innanzi tutto dal suo interno dove devono essere presenti forti competenze in tutti gli ambiti necessari e prestare attenzione che nessuno di questi assuma un aspetto predominante.
Vanno previsti percorsi formativi ad hoc in grado di pervenire ad una “contaminazione” culturale in grado di ridurre i conflitti e promuovere l’interdisciplinarietà.
In quest’ottica andrebbe eliminata la dualità fra Agenzia e Team Digitale riconducendo il tutto, se possibile, ad una sola entità.
Riportare l’IT all’interno della PA
Negli anni, a causa principalmente di processi di esternalizzazione mal pensati, le già non eccelse competenze IT presenti nelle PA sono state quasi azzerate. Come dimostrato nello stesso studio della “Commissione Coppola” dove si è evidenziato come la quasi totalità dei Responsabili dei Sistemi Informativi nei Ministeri non abbia un background informatico solido e/o sia priva di un titolo di studio adatto.
Nell’attuale momento dove i sistemi informativi sono uno dei pilastri su cui si regge l’operatività delle PA e dove i processi di digitalizzazione richiedono comunque la presenza di forti skill tecnologici, è prioritario riportare le adeguate competenze informatiche nella PA, ripensando anche la figura del RTD.
Competenze necessarie senza le quali ogni progetto informatico è destinato a fallire.
Diffusione della cultura digitale
Uno degli aspetti più disattesi del CAD è quello della formazione, specialmente (ma non solo) dei dirigenti, in tema di cultura digitale. E l’inadeguata preparazione di dirigenti e funzionari, unitamente al mancato cambio generazionale, hanno rappresentato un poderoso ostacolo nell’attuazione del processo di digitalizzazione.
Anche le modalità della poca formazione fin qui fatta si sono dimostrate inadatte, disomogenee e parziali avendo affrontato prevalentemente il solo aspetto giuridico, senza comunque un filo logico e un legame con le concrete attività/progetti in atto nei singoli Enti.
Confondendo spesso la formazione con eventi mediatici e la cosiddetta “evangelizzazione”.
L’Agenzia dovrebbe promuovere il processo di diffusione della cultura digitale studiando e supportando sul territorio (e non erogandoli direttamente) piani di formazione articolati e che prediligano la diffusione dell’approccio multidisciplinare e collaborativo delineato nel punto precedente. Personalizzati a seconda del tipo e della dimensione della PA. L’obiettivo è creare una classe dirigente preparata, con un imprinting comune, in grado di gestire la trasformazione digitale diffondendo la cultura nei propri Enti.
Si deve partire da alcune considerazioni fondamentali:
- La spesa ICT della PA italiana, in termini assoluti non elevatissima, è però di scarsa qualità essendo concentrata in maggioranza in spese per la manutenzione di sistemi legacy e/o infrastrutture spesso obsolete e di bassa qualità, risultando in generale caratterizzata da un pessimo rapporto spesa/servizi erogati;
- Le politiche di contenimento della spesa corrente si sono troppo spesso concentrate su tagli lineari che hanno a loro volta spinto vero l’acquisizione di prodotti/servizi attraverso il meccanismo del massimo ribasso portando spesso al peggioramento della situazione e penalizzando comunque le amministrazioni più virtuose ugualmente colpite dai tagli;
- Le politiche di spesa si sono primariamente concentrate sulla riduzione in un momento dove invece la capacità di investire sarebbe fondamentale; anche ottimizzando la spesa, il numero dei servizi da realizzare e mantenere è comunque in crescita e una contrazione assoluta della spesa, anche quella corrente, è un vincolo penalizzante e poco logico;
- Non si è tenuto conto che la PA nel suo complesso rappresenta una grande fetta (qualificata) del mercato ICT e una corretta politica di investimenti avrebbe effetti rigeneranti su un mercato come quello ICT molto povero sia in termini economici quanto in termini qualitativi;
- Gli stessi strumenti di e-procurement (Consip, centrali di committenza regionali) non sempre sono stati in grado di produrre effetti positivi risultando spesso mal targettizzate rispetto alle variegate esigenze delle PA e altrettanto spesso con tempi assolutamente incompatibili rispetto ad un mercato come quello ICT caratterizzato da tempi di obsolescenza sempre più rapidi.
L’intera strategia va quindi ripensata, come si diceva anche sopra, ponendosi come obiettivo non solo la razionalizzazione della spesa fine a sé stessa ma un adeguato piano di investimenti (necessari) in grado anche di stimolare il mercato ICT.
Investimenti che andrebbero orientati verso prodotti basati su standard di mercato consolidati e possibilmente aperti, in grado di generare mercato per tutti gli attori, comprese le piccole-medie imprese che spesso rappresentano le vere eccellenze portatrici di innovazione e che ad oggi, in un mercato asfittico, sono stritolate dai i grandi gruppi che fin qui hanno monopolizzato la spesa ICT della PA, specie quella centrale. L’introduzione del Piano Triennale ha di fatto estromesso, più o meno consapevolmente, molte di queste piccole aziende che sono state assorbite dai gruppi più grandi, unici in grado, alle condizioni imposte dal Piano Triennale, di inserirsi nel mercato.
Concludendo
Molto, moltissimo, ci sarebbe ancora da scrivere ma quelle sopra tracciate potrebbero essere un primo nucleo di idee su cui rimodellare una strategia digitale. Diverse, troppo diverse, rispetto a quello che oggi sembra essere il trend consolidato, però, perché si possa sperare di vederle applicate in futuro. Ma lasciamoci stupire.
