Studiosi e istituzioni di regolazione di tutto il mondo hanno iniziato a discutere dell’impatto dell’ingresso delle piattaforme Big Tech sul settore bancario retail e delle possibili risposte di policy.
Abbiamo bisogno di una regolazione pro-concorrenziale per il Fintech, ed in particolare per i servizi di pagamento digitali? Possiamo dire che la teoria della “disruptive innovation” non sia riuscita a catturare appropriatamente l’intimo potenziale della digitalizzazione nel campo del Fintech, e che quindi richieda fondamenti più consolidati per l’intervento dello stato, come i “fallimenti di mercato”? E, in caso affermativo, che tipo di fallimenti di mercato?
L’ingresso delle big tech nel settore bancario: rischio monopolio?
Nonostante i benefici per i consumatori derivanti da un aumento della concorrenza nel breve periodo, molti dubbi sorgono sui rischi di monopolizzazione (de la Mano, Padilla 2018; Bamberger, O Lobel 2018) da parte delle grandi piattaforme, che godono di stabili posizioni ‘ecosistemiche’, le quali consentono loro di sfruttare economie di scopo rafforzando ulteriormente le esistenti barriere all’ingresso (Commissione europea 2019; Financial Stability Board 2019).
Gli articoli 66 e 67 della Seconda Direttiva UE sui servizi di pagamento, n. 2015/2366 (nota come PSD2) contengono una norma molto commentata, anche definita “Access to Account rule” (o regola XS2A). Quest’ultima conferisce ai cosiddetti fornitori terzi di servizi di pagamento (TPPs) il diritto di accedere liberamente ai dati dei conti di pagamento degli utenti, in genere detenuti da banche incumbent, per fornire servizi di avvio di pagamento (PIS) o servizi di informazione del conto (AIS), sulla base del consenso del cliente. L’obiettivo dichiarato della regola è quello di far sviluppare l’industria dei servizi di pagamento Fintech.
Le contraddizioni della regola XS2A
In un recente paper intitolato ‘‘I Access Your Data, You Access Mine’. Setting a Reciprocity Clause for the ‘Access to Account Rule’ in the Payment Services Market’ analizziamo la norma sia dal punto di vista della politica di concorrenza sia dalla prospettiva regolatoria. Poiché entrambe possono modellare la governance dei dati in modo sostanziale, è essenziale che la loro applicazione risulti coerente e, più in generale, che sia mantenuta una coesione sistematica con le norme dell’UE sulle banche dati.
La prima parte dell’articolo discute perché la regola XS2A è stata introdotta in prima battuta ed analizza criticamente i suoi obiettivi. Vi si dimostra che i servizi di pagamento digitale si stavano sviluppando ben prima dell’introduzione della regola, dal momento che le Fintech utilizzavano in gli spazi lasciati liberi dalla regolazione. Inoltre, documenta che l’argomentazione secondo cui la regola XS2A sarebbe giustificata da restrizioni alla privacy (Demary, Rusche 2018) che condurrebbero ad asimmetrie informative sul mercato è priva di fondamento.
Secondo l’opinione più diffusa la regola servirebbe a rimediare alla mancanza di concorrenza. Vale a dire, ispirata alla logica tipica delle “essential facilities”, la regola XS2A coprirebbe i dati su cui le banche incumbent ” have always carefully kept strict and exclusive control over “, consentendo loro di ” maintain high and stable market shares but also engage in product tying practices to the detriment of newcomers and consumer welfare”. (Borgogno 2018; Colangelo and O. Borgogno 2018). La norma servirebbe quindi a ” prevent foreclosure as the result of the banks’ refusal to deal with the Fintech companies” (Vezzoso 2018).
Riteniamo che sebbene abbia indubbie virtù pro-competitive, la regola XS2A non possa essere intesa come accesso a una infrastruttura essenziale, dal momento che i dati (personali) dei conti bancari difficilmente potrebbero costituire un mercato rilevante in senso antitrust. Piuttosto, considerandone la logica e la formulazione, ciò che rileva è il consenso del cliente ad accedere ai dati del proprio conto. È quindi tale consenso che definisce i confini dei dati da trasferire (in maniera diretta e continua) al fornitore terzo dei servizi di pagamento.
Cosa fare per regole eque
Affinché la regola XS2A livelli veramente il campo di gioco tra tutti gli attori del mercato coinvolti, dovrebbe essere rivisitata per riflettere tre diverse possibili relazioni:
- tra la Fintech start-up e le banche; e
- tra le cosiddette “conglomerate digitali” (Bourreau, de Streel 2019) o Big Tech e le banche;
- tra le banche.
Nel primo caso, la regola XS2A dovrebbe fornire il più ampio accesso possibile ai dati dei conti, in modo da (a) accrescere le capacità di analisi dei dati delle start-up (anziché esternalizzarla); (b) rendere disponibili maggiori “dataset digitali” su cui eseguire analisi e offrire servizi di pagamento avanzati.
Nel secondo caso, occorrerebbe integrare la regola XS2A con una “clausola di reciprocità”, ovvero: garantire alle banche (cui sia richiesto l’accesso in base alla XS2A) libero accesso ai “dati comportamentali” a disposizione delle Big Tech da utilizzare al solo fine di migliorare l’efficienza della prestazione dei servizi di pagamento (ai sensi degli artt. 66 e 67, PSD2). I dati in questione dovrebbero essere dati personali relativi agli stessi clienti che hanno già fornito il loro consenso ai sensi della regola XS2A. Il destinatario (la Big Tech) dovrebbe essere identificato attraverso il registro dei TPPs, in base ad alcune soglie quantitative (ad esempio il capitale iniziale o il fatturato annuale, i clienti personali oppure aziendali attivi).
La clausola di reciprocità
Il fondamento logico per l’introduzione di una clausola di reciprocità è chiaramente quello di differenziare e quindi riproporzionare la regola XS2A. Ciò è conforme a quanto afferma la Commissione europea (2018), che considera la proporzionalità il principio-guida della regolazione in materia di Fintech, consentendo la differenziazione delle regole se giustificata, tra l’altro, da: “modello di business, dimensioni, significatività sistemico, complessità e attività transfrontaliera” degli operatori Fintech.
Nel complesso, la clausola di reciprocità che proponiamo sarebbe uno stimolo per l’industria Fintech a crescere ancora più rapidamente, poiché consentirebbe alle banche tradizionali di acquisire e gestire maggiori capacità di analisi dei dati e di migliorare le loro abilità di competere con le conglomerate digitali su un piano di level playing field.
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