Le regole tecniche per la protocollazione e la conservazione dei documenti informatici entrano definitivamente in vigore con l’avvenuta pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale n.59 del 12 marzo 2014 (Supplemento Ordinario n. 20). Emanate lo scorso 3 dicembre con due distinti decreti del Presidente del Consiglio dei ministri sono disponibili nella sezione dedicata alla gestione dei procedimenti amministrativi.
Tali decreti innovano e rendono più ampio il quadro normativo vigente, fornendo un importante supporto alla digitalizzazione dell’amministrazione pubblica. Con riferimento alle regole tecniche per il protocollo informatico viene modificato il DPCM 31 ottobre 2000 per adeguarlo al nuovo contesto normativo, che prevede la trasmissione dei documenti non solo mediante l’utilizzo della posta elettronica, ma anche attraverso la PEC o in cooperazione applicativa basata sul Sistema Pubblico di Connettività e sul Sistema Pubblico di Cooperazione.
Per ciò che attiene la conservazione apportando modifiche alla deliberazione CNIPA n. 11/2004, è stato inoltre introdotto il concetto di “sistema di conservazione” che assicura la conservazione a norma dei documenti elettronici e la disponibilità dei fascicoli informatici, stabilendo le regole, le procedure, le tecnologie e i modelli organizzativi da adottare per la gestione di tali processi.
L’Agenzia per l’Italia Digitale opera per la modernizzazione della PA introducendo nuovi processi orientati al miglioramento dei servizi resi, alla trasparenza dell’azione amministrativa e alla razionalizzazione dei costi. Le nuove regole tecniche per la protocollazione e la conservazione dei documenti informatici si inseriscono nel contesto di queste azioni nel perseguimento dei criteri di economicità, efficacia e pubblicità dell’azione amministrativa.
Il sistema di conservazione dei documenti informatici
Le attività di semplificazione e innovazione in favore dei procedimenti amministrativi riconoscono alla dematerializzazione della documentazione prodotta un ruolo rilevante e la conservazione costituisce un fattore fondamentale per la sostenibilità del processo di dematerializzazione stesso poiché garantisce che documenti e informazioni in formato digitale siano conservati anche nel lungo periodo, in modo autentico e accessibile, come avviene per i documenti cartacei.
Le nuove regole tecniche per la conservazione dei documenti informatici, apportando modifiche alla deliberazione CNIPA n. 11/2004, ampliano il concetto di memorizzazione dei documenti informatici su supporti digitali attraverso l’introduzione del “sistema di conservazione”, che assicura la conservazione a norma dei documenti elettronici e la disponibilità dei fascicoli informatici, stabilendo le regole, le procedure, le tecnologie e i modelli organizzativi da adottare per la gestione di tali processi. Le indicazioni di dettaglio delle regole tecniche sono raccolte in specifici allegati che definiscono in maniera puntuale il quadro di riferimento dell’attività di conservazione.
Vale la pena sottolineare che l’esperienza di questi anni ha suggerito di procedere a una rivisitazione di quanto a suo tempo stabilito. Innanzi tutto è emerso un problema di terminologia: l’espressione “conservazione sostituiva” contiene in sé due concetti del tutto indipendenti. Un conto è “sostituire” un documento cartaceo esistente con la sua versione informatica (la riproduzione di solito è ottenuta mediante uno scanner), un altro è “conservare” il documento informatico – che può essere quello che deriva da una sostituzione da carta oppure quello nato informatico – per un periodo di tempo indefinito. Si tratta di due operazioni ben distinte che si basano su tecnologie e su criteri del tutto diversi. Sembrano ovvietà, ma non è così, visti alcuni equivoci operativi che continuano a sussistere nell’applicazione della Deliberazione 11/2004: infatti, è piuttosto diffusa l’opinione – erronea – che il solo fatto di aver correttamente eseguito l’operazione di sostituzione dia anche la garanzia di aver adempiuto agli obblighi della conservazione
Le nuove regole tecniche, secondo un approccio coordinato e organico, prendono in considerazione l’intero “ciclo di vita” del documento, dalla formazione alla conservazione, nell’ambito di un archivio digitale introducendo un’ottica di sistema di gestione e conservazione dei documenti informatici, finora mancante, del quale ne vengono precisati i requisiti per assicurare la leggibilità in un futuro, anche remoto, dei documenti e del loro contesto.
Poiché il sistema di conservazione ha come obiettivo primario – tramite opportuni processi, attività e tecnologie – di garantire la sicurezza e l’autenticità delle informazioni in esso memorizzate nonché di rendere possibile il loro accesso e la loro leggibilità nel tempo, ulteriore aspetto rilevante delle nuove regole tecniche riguarda il rispetto dei principali standard in ambito di qualità e sicurezza dei sistemi di conservazione.
In particolare lo standard OAIS consente di descrivere un archivio come un’organizzazione all’interno della quale deve arrivare l’informazione creata dal soggetto produttore, quali fasi di trattamento sono necessarie per l’archiviazione a lungo termine e come si può accedere alle informazioni per metterle a disposizione di un insieme di utenti.
Pertanto, le figure chiave che operano nel sistema di conservazione sono:
· il produttore, di norma diverso dal soggetto che forma il documento, che è responsabile del pacchetto di versamento e provvede alle operazioni di versamento nel sistema di conservazione. Nel caso di pubblica amministrazione tale figura può identificarsi con il responsabile della gestione documentale
· l’utente che richiede al sistema di conservazione l’accesso ai documenti informatici per acquisire le informazioni di interesse
· il Responsabile della conservazione che definisce e attua le politiche complessive del sistema di conservazione e ne governa la gestione con piena responsabilità ed autonomia, in relazione al modello organizzativo adottato
Sono le nuove regole tecniche a delineare e chiarire i compiti del Responsabile della conservazione tra cui rientrano la redazione obbligatoria del manuale della conservazione, documento che illustra dettagliatamente l’organizzazione, l’architettura, le infrastrutture, il processo, le misure di sicurezza e ogni altra informazione utile alla gestione e alla verifica del sistema di conservazione nel tempo. Altra funzione esercitata dal Responsabile è la scelta e la motivazione dei formati da utilizzare per la conservazione dei documenti informatici
Una particolare attenzione è stata infatti data alla definizione dei formati. Dopo lunga discussione, si è ritenuto di lasciare alle amministrazioni una relativa libertà per quanto riguarda la formazione del documento, mentre per la conservazione si richiede che i formati rispettino i requisiti degli “standard aperti”, in modo da garantire a chiunque in futuro la possibilità tecnica di avere accesso ai dati conservati.
A ciò si aggiunge la definizione di specifiche strutture di dati per la memorizzazione dei documenti informatici nel sistema di conservazione in grado di assicurare l’interoperabilità tra i diversi sistemi che verranno realizzati.
Per ciò che attiene invece i modelli organizzativi, viene precisato che la conservazione può essere svolta sia internamente al soggetto produttore che attraverso affidamento, anche parzialmente, da parte del Responsabile della conservazione ad altri soggetti pubblici o privati in grado di offrire adeguate garanzie organizzative e tecnologiche. Si prevede che le pubbliche amministrazioni, qualora affidino il servizio all’esterno, debbano necessariamente fare riferimento a conservatori accreditati pubblici o privati.
Il protocollo informatico
La razionalizzazione dei flussi documentali basata sulla riorganizzazione e dematerializzazione dei procedimenti amministrativi, che agisce anche a livello di creazione, classificazione, assegnazione, reperimento e gestione dei fascicoli e dei relativi documenti informatici comunque formati o acquisiti dalle amministrazioni, è un obiettivo che richiede il rigoroso rispetto di regole tecniche aggiornate che tengano conto dell’evoluzione tecnologica intervenuta, e degli interventi normativi introdotti dalla normativa vigente.
Le nuove regole tecniche vigenti per il protocollo informatico adeguano il contenuto delle precedenti regole tecniche, di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 31 ottobre 2000, a quanto disposto dal decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82 e dal decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000 n. 445 componendo quindi un quadro di riferimento coordinato ed uniforme in materia di gestione documentale e protocollo informatico, che si coordina con i sistemi di conservazione.
L’opera di integrazione ed estensione ha introdotto la figura del coordinatore della gestione documentale delle amministrazioni organizzate su più aree organizzative omogenee , è intervenuta sul manuale di gestione del protocollo informatico ed ha riguardato aspetti significativi come l’impiego della posta elettronica certificata e della cooperazione applicativa quali modalità trasmissive dei documenti informatici,
