Le ingenti risorse economiche messe a disposizione dei Comuni di tutte le dimensioni grazie al PNRR hanno accelerato la necessità di pianificare accuratamente il processo di transizione al digitale, evitando la subalternità culturale nei confronti dei fornitori e il rischio di lock-in.
Il Piano integrato di attività e organizzazione (PIAO) può aiutarci a pianificare la transizione al digitale e a far evolvere positivamente l’attività delle Pubbliche Amministrazioni e dei Comuni in particolare?
Il ritardo con il quale è stato reso operativo il PIAO (30 giugno 2022) fa sì che per il 2022 lo strumento di Pianificazione sarà ancora una sommatoria disorganica degli attuali strumenti di Pianificazione. Il termine ultimo di presentazione del PIAO per i Comuni è il 30 novembre 2022.
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I Comuni e i ritardi nella pianificazione della transizione digitale
Il processo di transizione al digitale nei Comuni generalmente, non è mai stato accuratamente pianificato.
Con il termine “pianificato” o “pianificazione” della transizione digitale intendo la necessità che le diverse azioni/attività vengano in primis codificate nel Piano Triennale per l’Informatica, che quest’ultimo sia parte integrante del DUP (Documento Unitario di Programmazione), che i diversi obiettivi vengano inseriti nel Piano delle performance individuando le relative metriche di misurazione del raggiungimento degli obiettivi collegati al salario di risultato.
Poche Amministrazioni comunali sono riuscite ad impostare un processo di pianificazione al digitale così come delineato.
Tutto ciò è avvenuto perché il processo di transizione al digitale viene tuttora spesso considerato come un mero adempimento normativo e non come un assieme di azioni concrete, trasversali a tutta l’Amministrazione, destinata – la transizione al digitale – a cambiare i rapporti con i cittadini e a migliorare le prestazioni organizzative ottenendo efficienza. La stessa attività del Responsabile per la transizione al digitale è stata così ridimensionata.
Cos’è il PIAO
Innanzitutto, il PIAO, previsto dal Decreto Legislativo 80/2021 (convertito), è diventato, dopo un percorso periglioso e controverso, operativo con il DPR n. 81 del 24 giugno 2022 e con il Regolamento approvato dal Ministro per la Pubblica Amministrazione, sopprime (nelle Amministrazioni con più di 50 dipendenti) un coacervo di atti “programmatori”, concepiti più come adempimenti burocratici che come una chiara espressione di volontà di direzione e coordinamento da parte degli organismi politici ed organizzativi.
Il PIAO nei Comuni sopprime (cito i più importanti), il Piano dei fabbisogni del personale, il Piano triennale per la prevenzione della corruzione e la trasparenza, il Piano organizzativo lavoro agile, il Piano della performance, il Piano esecutivo di gestione.
Tutti questi strumenti di programmazione diventano parte integrante del PIAO.
Sottolineo che il PIAO è un unico strumento di programmazione, i cui contenuti devono essere assolutamente organici tra di loro. Questa è la novità più rilevante poiché gli strumenti di programmazione citati più sopra -ai quali aggiungo il Piano triennale per l’informatica- sono stati fino ad ora concepiti in modo separato e disorganico, quasi sempre da settori diversi dell’ente.
Ciò che li ha tenuti assieme formalmente -e non nei contenuti- sono stati gli strumenti di programmazione finanziaria e il DUP (Documento unitario di programmazione).
Cosa c’entra in tutto questo il processo di transizione al digitale? E perché il PIAO potrà aiutare una visione pervasiva del processo di transizione al digitale. La risposta a questi interrogativi sta nella concezione del PIAO, seppure con la presenza di alcune ambiguità e imprecisioni.
Il PIAO e il concetto di “valore pubblico”
L’obiettivo di fondo del PIAO è quello di indirizzare l’attività delle PA (d’ora in avanti parlerò di Comuni) al raggiungimento del “valore pubblico”.
Il concetto di “valore pubblico” viene così, sommariamente esplicitato dalla normativa e dal documento operativo dell’ANCI (luglio 2022) “Per valore pubblico deve intendersi il miglioramento del livello di benessere sociale di una comunità amministrata, … facendo leva sulla … capacità organizzativa, le competenze delle sue risorse umane, la rete di relazioni interne ed esterne, la capacità di leggere il proprio territorio e di dare risposte adeguate, la tensione continua verso l’innovazione, la sostenibilità ambientale delle scelte, l’abbassamento del rischio di erosione del Valore Pubblico a seguito di trasparenza opaca (o burocratizzata) o di fenomeni corruttivi e non può prescindersi da una rilevazione reale della realtà amministrata.”
Il raggiungimento del “valore pubblico” andrà quindi tradotto in obiettivi puntuali, ai quali attribuire un valore, degli indicatori di risultato ecc.
L’articolo 3 del regolamento varato dal Ministro della Pubblica Amministrazione ci indica i contenuti reali da indicare nella sezione del PIAO denominata “valore pubblico”.
Tra essi si indicano:
- “le modalità e le azioni finalizzate … a realizzare la piena accessibilità fisica e digitale alle PA da parte dei cittadini ultrasessantacinquenni e dei cittadini con disabilità”;
- “l’elenco delle procedure da semplificare e reingegnerizzare, secondo le misure prevista dall’Agenda Semplificazione e … dall’Agenda Digitale, secondo gli obiettivi di digitalizzazione ivi previsti”;
- “gli obiettivi di valore pubblico generato dall’azione amministrativa, inteso come l’incremento del benessere economico, sociale, educativo e ambientale, a favore dei cittadini e del tessuto economico”.
Alcune prime osservazioni: sarebbe opportuno -la legge non lo vieta (ci mancherebbe)- garantire la piena accessibilità fisica e digitale a tutti i cittadini. L’idea di un intervento rivolto solo agli ultrasessantacinquenni appartiene al passato e a un concetto di competenze digitali per i cittadini ormai superato.
Va segnalato, inoltre, come non esista una “Agenda digitale”. Tutte le Pubbliche Amministrazioni devono redigere ai sensi del CAD il proprio Piano triennale per l’informatica, unico strumento di programmazione consentito per dirigere la transizione al digitale in modo organico.
Ritengo che il Piano triennale di identifichi con l’Agenda digitale e che quindi debba essere ricompreso nel PIAO, entrando così a tutti gli effetti negli strumenti di programmazione “di primo livello”.
“Semplificazione” e “reingegnerizzazione”: cosa sono?
Va inoltre chiarito bene cosa si intenda per “semplificazione” e “reingegnerizzazione”, poiché l’Agenda semplificazione è ancora molto generica e centralizzata, ovvero non facilmente contestualizzabile (tranne il SUAP) nel mondo delle Autonomie locali.
Per “reingegnerizzazione” e “semplificazione” nei Comuni si deve intendere l’attività di digitalizzazione dell’offerta dei servizi ai cittadini e la trasformazione, conseguente, del flusso documentale da cartaceo a interamente digitale. Ma ciò implica una rilettura puntuale dei procedimenti, il cambiamento dei modelli organizzativi, il rigido rispetto delle Linee guida di AGID sulla “Formazione, gestione e conservazione del documento informatico”.
Tutto ciò si potrà realizzare collegando organicamente la sezione del PIAO “valore pubblico” a quella denominata “perfomance”.
Gli obiettivi degli indicatori di performance
Il già citato Regolamento prescrive che gli indicatori di perfomance (v. Capo II del DLGS n. 150/2009) debbano indicare:
- gli obiettivi di semplificazione;
- gli obiettivi di digitalizzazione;
- gli obiettivi e gli strumenti e gli strumenti individuati per realizzare la piena accessibilità dell’amministrazione;
- gli obiettivi per favorire le pari opportunità e l’equilibrio di genere.
Ciò implica che tutti gli obiettivi in materia di semplificazione, di digitalizzazione (così come indicati nel Piano Triennale per l’informatica) e quelli inerenti all’accessibilità devono essere inseriti a tutti gli effetti nel PEG e nel Piano perfomance, sviluppando tutto il loro carico di trasversalità e pervasività.
Ricordo che gli obiettivi di “accessibilità degli strumenti informatici” -quelli che un Comune deve dichiarare entro il 31 marzo di ogni anno- dovranno entrare nel PIAO. Non saranno più, come spesso è, un mero adempimento burocratico. La stessa “dichiarazione di accessibilità”, da rendere entro settembre di ogni anno, diventa un obiettivo da inserire nel PIAO.
Infine, anche per quanto attiene il rischio corruttivo e la trasparenza si chiede di fare uno sforzo ulteriore di approfondimento sui processi di reingegnerizzazione e semplificazione.
Aggiungo, che già oggi gli obiettivi di trasparenza si dovrebbero raggiungere intervenendo sul sito istituzionale, migliorando la qualità dei contenuti postati su Amministrazione Trasparente, digitalizzando totalmente il flusso documentale.
Nella sezione “Organizzazione e capitale umano”, rientrano, ai fini del processo di transizione al digitale, i requisiti infrastrutturali, culturali e organizzativi che attengono il POLA (Piano organizzazione lavoro agile). Ossia la diffusione del cloud, adeguati sistemi di sicurezza informatica, device adeguati forniti dall’Amministrazione.
Per quanto attiene il personale va ricordato come sia ormai obbligatorio programmare un adeguato sistema di formazione finalizzato all’implementazione delle competenze digitali per tutto il personale a partire dai livelli apicali.
Per la prima volta, seppure in modo molto blando, si suggerisce di prevedere una valutazione degli impatti, sul piano della riqualificazione del personale e della programmazione dei fabbisogni, delle innovazioni digitali.
Sarebbe infatti ipocrita non prevedere che la diffusione della fruizione da parte dei cittadini dei servizi in modalità digitale avrà un impatto sul fronte office (anagrafe e protocollo in primis) e che l’adozione della Piattaforma Nazionale di notifica renderà inutili le attività dei messi notificatori.
Conclusioni
Se si va a visitare la pagina web del PIAO e si verificano i Piani presentati dalle Amministrazioni, l’impressione è che non ci sia l’esatta percezione dello sforzo richiesto per realizzare un unico e organico strumento di pianificazione e che prevalga solo la logica dell’adempimento formale.
Ricordo però che nel 2023 e 2024 (entro il 31 gennaio) il Piano dovrà raggiungere una sua organicità nei contenuti e nello sforzo progettuale.
Come si capisce la transizione al digitale è il collante di ogni processo programmatorio e dovrà quindi essere concepite in modo adeguato rivalutando così anche il ruolo degli RTD e dell’ufficio per la transizione al digitale.
