Foia, tutti i problemi del regolamento Anac

Il “Regolamento disciplinante i procedimenti relativi all’accesso civico, all’accesso civico generalizzato ai dati e ai documenti detenuti dall’Anac e all’accesso ai documenti amministrativi ai sensi della legge 241/1990”, entrato in vigore il 6 gennaio 2019, è un passo avanti nel segno del Foia, ma disattende alcuni principi fondamentali di trasparenza.

Quelli sanciti dalla Circolare DFP n. 2/2017 in merito:

• al dialogo collaborativo tra PA e cittadino,
• alla tutela preferenziale dell’interesse conoscitivo e del minor aggravio possibile,
• ai termini dai quali decorre il procedimento,
• a maggiori dettagli circa la tecnica di bilanciamento tra concessione alla divulgazione della conoscenza e opposti limiti,
• alla modalità di gestione del Registro degli accessi e la pubblicazione ulteriore dei dati,
• rilevante anche la contraddizione rispetto alle prescrizioni del CAD in riferimento alla modalità di accesso ex L.241/90 per quanto concerne l’invio dei documenti informatici,
• ma ancora più grave la mancanza di modelli di richiesta e istanza accessibili, ai sensi della legge 4/2004, in visualizzazione e compilazione da parte dei richiedenti.

A che serve la Consultazione pubblica?

Con il Regolamento del 24 ottobre 2018, pubblicato nella  G.U. n.297 del 22 dicembre 2018,  l’Anac disciplina l’accesso ai propri dati e documenti a distanza di 2 anni dall’ingresso del FOIA nel nostro ordinamento e integrando quello storico documentale. Come abbiamo già ricordato, il documento nonostante l’espressa menzione nelle premesse, disattende alcuni principi della Circolare DFP n. 2/2017, nonostante le osservazioni fatte pervenire a seguito della consultazione pubblica  scaduta il 2 luglio 2018 e per le quali l’Aanac ha preso in considerazione solo il riferimento alle disposizioni prescritte dal Regolamento generale sulla protezione dei dati – GDPR che nella bozza originaria mancava.

Ci si domanda, allora, a cosa serva una consultazione pubblica se chi rende nota una bozza, prima della sua definitiva approvazione, per ricevere, appunto, i contributi di miglioramento, o comunque di riflessione, poi, nei fatti, non li recepisce o non ne giustifica, con le dovute motivazioni, il mancato recepimento. Il resoconto giustificativo, probabilmente, verrà pubblicato in seguito visto che al momento non è ancora presente sul sito web istituzionale tra i documenti in consultazione online. Per lo meno si spera, soprattutto da un’Autorità come l’Anac, massimo esponente nel settore ma che è soprattutto stella polare a cui si dovrebbe fare sempre riferimento, altrimenti tutto si risolve in un mero adempimento normativo privo di qualsiasi significato o risvolto pratico di una vera trasparenza.

Parte I: spariti i principi della tutela preferenziale dell’interesse conoscitivo e del minor aggravio possibile

Sono assenti nella Parte I (Disposizioni comuni) del Regolamento ANAC del 24 ottobre 2018:

• il riferimento al principio della tutela preferenziale dell’interesse conoscitivo che le PA devono applicare in caso di dubbio;
• il principio del minor aggravio possibile nell’esercizio della pretesa conoscitiva in base al quale “in assenza di una espressa previsione legislativa che le autorizzi, le amministrazioni non possono esigere dal richiedente l’adempimento di formalità o oneri procedurali, ponendoli come condizioni di ammissibilità dell’istanza di accesso”;

il riferimento al fatto che:

• la richiesta da parte delle PA di elementi specifici al cittadino diviene una facoltà o meglio un’opportunità per l’istante che “potrebbe essere aiutato ad individuare l’ufficio competente, i principali settori o gli ambiti di competenza e le sue articolazioni”, attraverso la loro consultazione nella “modulistica o nella pagina web dedicata all’accesso generalizzato”;
• di fronte ad una “richiesta formulata in termini talmente vaghi da non consentire di identificare l’oggetto della pretesa conoscitiva o volta ad accertare il possesso di taluni dati o documenti da parte dell’amministrazione” la PA “dovrebbe assistere il richiedente al fine di giungere ad un’adeguata definizione dell’oggetto dell’istanza”;
• la PA non dovrebbe limitarsi ad asserire genericamente la manifesta irragionevolezza della richiesta il cui diniego potrebbe considerarsi fondato a seguito del mancato riscontro del richiedente per una istanza ritenuta inammissibile in quanto generica o meramente esplorativa e quando abbia invitato (per iscritto) il richiedente a ridefinire l’oggetto dell’istanza o a indicare gli elementi sufficienti per consentire l’identificazione dei dati o documenti di suo interesse.

Parte II: dov’è finito il dialogo collaborativo tra PA e cittadino

Ad eccezione dell’indirizzo di posta elettronica dedicato alla presentazione delle domande (accessofoia@pec.anticorruzione.it), è assente nella Parte II (Accesso civico) del Regolamento il riferimento al principio circa il dialogo collaborativo tra PA e cittadino attraverso l’attuazione del quale l’Ufficio unico deve assistere i richiedenti con le informazioni generali di ausilio che gli stessi utenti troveranno nella pagina sull’“Accesso generalizzato” della sezione “Amministrazione trasparente” (con link nella home page) in merito ai seguenti elementi:

• • procedura da seguire per presentare una domanda di accesso generalizzato;
  • rimedi disponibili;
  • nome e contatti dell’ufficio che si occupa di ricevere le domande di accesso [una volta deciso a seguito dell’assegnazione all’ufficio preposto (Ufficio Responsabile del procedimento) da parte dell’Ufficio unico per l’accesso civico generalizzato deputato per primo a ricevere l’istanza];
  • al fine di soddisfare l’interesse conoscitivo su cui si fondano le istanze di accesso e le finalità di partecipazione l’Ufficio unico guiderà correttamente il richiedente ad esercitare, nel modo migliore possibile, il proprio diritto conoscitivo subito dopo la presentazione dell’istanza, mentre entro il termine di conclusione del procedimento vi provvederà l’Ufficio Responsabile del Procedimento;
  • l’obbligo di fornire una adeguata prova nella motivazione del diniego circa la manifesta irragionevolezza dell’onere che una accurata trattazione dell’istanza comporterebbe qualora il richiedente non intenda riformulare la richiesta originariamente inoltrata in termini generici o meramente esplorativi dopo essere stato invitato a farlo per iscritto.

Forse segnali evidenti operativi di quanto su menzionato saranno visibili sul sito web istituzionale (in A.T. “Articolazione degli uffici” aggiornato al 7/02/2018 e  “Altri contenuti – Accesso civico” aggiornato al 1/08/2018) in un immediato futuro vista la recente attivazione, al 22 dicembre 2018, in G.U. delle disposizioni ANAC. Tuttavia non vi è traccia nel relativo Regolamento.

Parte III: termini di decorrenza

La circolare DFP n. 2/2017 chiarisce che il termine che la PA destinataria è tenuta a rispettare per fornire il riscontro decorre non dalla data di “acquisizione” al protocollo, ma dalla data di “presentazione” dell’istanza. Eppure il Regolamento Anac nella Parte III (Accesso civico generalizzato) fa espressamente riferimento all’acquisizione dell’istanza all’ufficio protocollo dell’Autorità.  “Acquisizione”,  operazione questa a cui la versione definitiva si è riferita ora in modo uniforme in tutto il testo a differenza della bozza in consultazione che, invece, originariamente, riportava oltre che “acquisizione”, anche “Ricezione/Ricevimento”, “Registrazione” e comunque “Presentazione” (o consegna). Si vedano per quest’ultimo termine le indicazioni riportate all’art. 21 co. 1. (Accoglimento e rifiuto della richiesta) e all’art. 14 co. 2 (Richiesta di riesame) del documento in consultazione. Tutto ciò nonostante le osservazioni inviate, nel dettaglio, durante la consultazione pubblica, distintamente, per ciascuno degli articoli interessati della bozza.

Infatti l’acquisizione, se non automatica all’atto della presentazione, potrebbe differire rispetto a quest’ultima. Mentre se fosse automatica non vi sarebbe, allora, la necessità di specificarla.

Inoltre, manca l’obbligo a rilasciare immediatamente al richiedente, anche in via telematica, una ricevuta che attesta l’avvenuta presentazione dell’istanza (la quale deve corrispondere alla data di protocollazione),indicante i termini entro i quali la PA deve rispondere  (Art 18 bis della L. 241/90 novellato e così come introdotto dall’art. 3, comma 1, lettera a) del D.lgs. 30 giugno 2016, n. 126)

In merito ai “provvedimenti conclusivi del procedimento” di cui all’art. 10 manca il riferimento al principio sancito dalla Circolare Dfp n. 2/2017 secondo la quale la “compressione del diritto di accesso generalizzato è possibile soltanto quando ciò sia necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela degli interessi espressamente individuati e in particolare negli art. 5-bis, comma 1 e 2 del decreto ma sempre tramite una tecnica di bilanciamento per valutare se far prevalere la disclosure generalizzata alla conoscenza o, invece, la tutela di altri interessi altrettanto rilevanti nell’ordinamento”.

Parte IV: contraddizioni col CAD e moduli inaccessibili

Il testo in esame, nella Parte IV (Accesso ai documenti amministrativi ai sensi della legge 241/1990), riporta quanto segue: “qualora l’istanza sia pervenuta per via telematica, ovvero le informazioni siano contenute in strumenti informatici, l’accesso agli atti richiesti è attuato, ove possibile, mediante l’invio dei documenti informatici all’indirizzo di posta elettronica dal quale proviene la richiesta,……..”

All’art. 22 (ora art.20 della versione definitiva) co.6 (Modalità di accesso) si era chiesto di eliminare “Ove possibile”.  Infatti l’accesso agli atti richiesti è attuato sempre mediante l’invio dei documenti informatici qualora l’istanza sia pervenuta per via telematica, ovvero le informazioni siano contenute in strumenti informatici: lo sancisce il CAD ormai da anni!

Inoltre, i moduli standard (allegati al Regolamento Anac) utilizzabili dai richiedenti per la presentazione delle loro istanze non rispondono ai requisiti di accessibilità richiesti dalla legge 4/2004. A tal fine si era suggerito l’uso di moduli Pdf compilabili, interattivi o di prevedere l’utilizzo di un form web in grado di rilasciare copia/ricevuta della richiesta inviata.

Parte V: assenti i riferimenti della modalità di gestione

Sono assenti nella Parte V (Disposizioni finali)

• l’indicazione di come verrà attuata la modalità automatizzata del Registro degli accessi per il quale occorrono dei sistemi di gestione del protocollo informatico e dei flussi documentali secondo i tre scenari proposti e che sono, partendo da quella più completa: I) gestione di fascicoli procedimentali con un profilo di metadati, II) almeno la definizione di un profilo di metadati, III) la sola funzionalità minima di registrazione di protocollo;
• la facoltà (indicandolo nel regolamento) di pubblicare le informazioni di dettaglio dei riscontri ricevuti (oltre quelli previsti: dati rilevanti in riferimento a date, oggetto e motivazione per Istanza di accesso, di riesame e ricorso al giudice amministrativo) dalle richieste di accesso civico generalizzato ricevute integrandole con quelle oggetto di pubblicazione obbligatoria” quando si tratti di informazioni di interesse generale o che siano oggetto di istanze ricorrenti come nel caso di “dati o documenti richiesti, nell’arco di un anno, più di tre volte da soggetti diversi.”

Conclusioni

Certo l’individuazione dell’ufficio preposto (Ufficio Responsabile del procedimento) da parte di quello unico per l’accesso civico generalizzato, deputato per primo a ricevere l’istanza, con una gestione tra uno centralizzato (che appunto assicura la coerenza degli orientamenti interpretativi dell’Autorità) e i singoli uffici detentori dei dati richiesti, responsabili della specifica istruttoria, a cui si aggiunge l’intervento del Consiglio dell’Anac per profili di elevata complessità e/o di dubbia risoluzione e comunque di difformità tra ufficio centralizzato e periferico e, ancora, l’apporto del Segretario generale, per alcuni casi specifici di richiesta di riesame, sono un gran passo in avanti rispetto agli ostacoli operativi rilevati nella prima fase attuativa del FOIA. Tuttavia si è persa una grande opportunità per fornire un esempio applicativo generale alle PA, occasione persa per l’ANAC di poter superare le Linee Guida del 28 dicembre 2016 carenti perché emanate senza alcuna precisazione operativa di comportamento (anche perché priva di riferimento a casi reali pratici). Un aggiornamento quello delle “prime” linee guida Anac la cui rielaborazione, fissata dalle stesse per dicembre 2017, è già in forte ritardo.