Riusciranno i finanziamenti previsti dal piano NextgenerationEU a rendere di successo la “missione digitale” della Pubblica Amministrazione di cui parla il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza? Il quadro normativo c’è, la speranza è che l’effettività segua a ruota.
Qui di seguito propongo un percorso – un po’ tortuoso ma utile– che parte dai testi normativi e arriva al cittadino alle prese con la sua Pubblica Amministrazione.
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Cittadini sostenuti e cittadini trascurati
Vi è una differenza “tra un cittadino che si sente sostenuto dal suo Stato e uno trascurato” ed “è quella di sapere di poter essere riconosciuto in maniera semplice e sicura e di ottenere senza attrito ciò che gli spetta”. Il Ministro per la transizione digitale, Vittorio Colao, presenta così il Piano Italia Digitale 2030 al Consiglio dei ministri del 25 marzo 2021promettendo a tutti gli italiani e italiane di realizzare questo passaggio alla “piena cittadinanza digitale” entro il 2026.
La promessa di Colao ha un fondamento e ha, in certo senso, un precedente in una recente riformulazione della legge sui procedimenti amministrativi (1990) che, in modo incisivo, così si esprime: «Per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, le amministrazioni pubbliche agiscono mediante strumenti informatici e telematici, nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e tra queste e i privati»[1].
La dichiarazione del Ministro Colao e la modifica alla legge 241 del 1990 vanno quindi lette insieme, come tasselli di un paradigma rinnovato di amministrazione digitale.
Tradizionalmente, quando ci si occupa delle conseguenze sui cittadini della Pubblica Amministrazione digitale si tendono a considerare solo gli effetti che indirettamente li coinvolgono: una Pubblica Amministrazione completamente digitalizzata, tenuti presenti quelli che sono gli obiettivi per i quali l’innovazione è stata posta in essere, dovrebbe portare con sé un cospicuo numero di benefici generali che dovrebbero avere conseguenze positive anche sui cittadini, in termini di efficienza o celerità, ad esempio. Questi obiettivi possono essere realizzati con diverse modalità, che devono chiaramente essere elaborate tenendo conto del fine ultimo che si vuole perseguire. Sarebbe rischioso considerare la digitalizzazione come un obiettivo in sé, con l’idea che ci sia quindi un solo modo di procedere in questo senso, invece che tenendo ben presenti quali sono gli obiettivi generali che si vogliono perseguire per il tramite della digitalizzazione, come semplificazione, efficienza, trasparenza e i principi da tenere presente nella riforma.
Oltre ai benefici indiretti, cospicue sono le questioni problematiche che si sono affacciate all’orizzonte del cittadino: si pensi alla nota vicenda giudiziaria delle sedi di insegnamento in cui un gruppo di insegnanti ha fatto ricorso al Tar del Lazio contro il Miur (ora MI), che negava loro accesso al codice sorgente del software “responsabile” dell’assegnazione delle sedi. O si pensi al corrispettivo caso francese in cui la Commision d’accès aux documents administratif ha deciso sull’accesso a parte del codice sorgente della Plateforme d’ammision post-bac, a cui è seguita anche una importante riforma legislativa. In entrambi i casi un diritto come quello d’accesso, emblema del diritto di partecipare al procedimento da parte del cittadino, ha avuto difficoltà a prendere forma, con tutte le difficoltà che ne conseguono, nella nuova tecnologia.
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Queste sono chiare dimostrazioni di come la progressiva digitalizzazione dell’attività amministrativa stia portando con sé una serie di nuovi problemi – prima non prevedibili – che possono rendere più complessa la tutela dei diritti dei cittadini nel momento in cui si rapportano con l’Amministrazione: non mi riferisco solamente a tutto quel che concerne il rapporto fra digitalizzazione, dati e privacy, ma anche alle tradizionali forme di garanzia procedimentale (come partecipazione e diritto d’accesso) che richiedono – nelle ipotesi più semplici – quanto meno un ripensamento.
Non si può dimenticare, infatti, che nel corso dell’ultimo ventennio – anche grazie all’influenza delle corti europee – si è costruito un sistema di tutela dei diritti che va valorizzato e non certo gettato alle ortiche, nel nuovo contesto digitalizzato.
La questione allora diventa la seguente. Se è chiaro che la digitalizzazione dell’attività amministrativa porta con sé conseguenze sul piano delle garanzie dei cittadini per come già le conosciamo (ed è qui che i tasselli della modifica alla legge 241 e le dichiarazioni del Ministro si incontrano), con la digitalizzazione dell’attività amministrativa vengono a costituirsi nuove posizioni soggettive, e in quale modo vengono tutelate?
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Il diritto all’uso delle tecnologie
Il Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD) riconosce il “diritto all’uso delle tecnologie” (articolo 3). È interessante osservare come parte della dottrina italiana abbia ricondotto a questa norma la previsione di una tutela riconducibile al nucleo attivo dei diritti che riguardano il cittadino in un’Amministrazione Pubblica digitalizzata (come la possibilità di avvalersi di mezzi informatici nel rapporto con la Pubblica Amministrazione) oltre che a una tutela del tradizionale nucleo passivo dei diritti (come nell’habeas data o per la libertà di controllare chi è in possesso di informazioni che ci riguardano e l’uso che ha intenzione di farne).
Questa visione getta una luce di grande interesse sul più generale diritto dei cittadini all’uso della tecnologia nei rapporti con l’Amministrazione, come nell’intera vita sociale. Le due riflessioni trovano un punto di incontro quando si discute di onere di alfabetizzazione digitale in capo allo Stato, cosa che avviene ad esempio nel CAD, laddove prevede che «lo Stato promuove iniziative volte a favorire la diffusione della cultura digitale tra i cittadini con particolare riguardo ai minori e alle categorie a rischio di esclusione, anche al fine di favorire lo sviluppo di competenze di informatica giuridica e l’utilizzo dei servizi digitali delle pubbliche amministrazioni con azioni specifiche e concrete» (art. 8). Questa stessa ratio la ritroviamo all’art. 7, dove il cittadino, nel suo ruolo di utente, si vede riconosciuto il diritto di «fruire dei servizi in forma digitale e in modo integrato, tramite gli strumenti telematici messi a disposizione dalle pubbliche amministrazioni».
Autonomo approfondimento meriterebbero le norme in materia di domicilio digitale delle Pubbliche Amministrazioni, che aiutano a comporre il quadro di una Pubblica Amministrazione necessariamente digitalizzata.
Già nel 2015, del resto, si parla di digital first, ossia del principio dell’innanzi tutto digitale, enunciato dall’articolo 1 della l. 124 del 2015 (nota come legge Madia), con la quale il Parlamento delegava al Governo la modifica del CAD sulla base di una serie di principi e con l’obiettivo di aumentare trasparenza e semplificazione. Questa nuova legislazione aveva e ha come fine quello di attribuire a tutti i cittadini il diritto a interfacciarsi con la Pubblica Amministrazione anche esclusivamente tramite l’uso della tecnologia, diritto che, come abbiamo visto, dovrebbe portare con sé un miglioramento in termini di semplificazione nel rapporto fra PA e cittadino-utente.
I nuovi diritti alla prova dell’effettività
Identificate le fonti vi è un decisivo ulteriore passaggio concettuale: per affermare l’esistenza di un diritto bisogna valutarne anche l’effettività. Bisogna identificare quali siano i doveri corrispondenti a quel diritto e in capo a chi si collochino, quali siano le conseguenze sul piano della responsabilità in caso di una loro violazione e quali siano le risorse messe in campo per la sua realizzazione.
La scelta di utilizzare l’espressione “diritto”, per esempio, nell’accedere a o comunque utilizzare gli strumenti nelle comunicazioni con la Pubblica Amministrazione, non può configurare solo una teorica facoltà, ma dovrebbe legittimare una pretesa da parte del soggetto a cui è riconosciuto e dovrebbe essere preceduta dalla creazione di un ambiente friendly per quel diritto.
Considerando in primo luogo l’effettività, vi è da chiedersi quali siano le norme che dovrebbero garantire l’effettività? Indiscutibilmente degno di interesse, in questa direzione, sembrerebbe l’ultimo comma dell’articolo 7 del CAD, dove prevede che i cittadini che vedano violati i propri “diritti” digitali possono ricorrere alla class action amministrativa oppure al difensore civico digitale.
Tuttavia, entrambi questi strumenti consentono riflessioni interessanti sull’efficacia della tutela offerta e sulla conseguente efficacia del sistema sanzionatorio. Vale la pensa di osservare che sia la class action che il ricorso al difensore civico hanno come unica conseguenza possibile il ripristino della funzione (residua ovviamente la possibilità di chiedere il risarcimento del danno ex art. 2043, se ne ricorrono i presupposti). C’è da interrogarsi se, quindi, anche solo dal punto di vista economico (e considerando spesso l’inutilità ex post del ripristino in situazioni come quelle che stiamo considerando) possa esservi un reale vantaggio per il cittadino.
Scomodiamo ora le norme sul difensore civico digitale, come previsto all’articolo 17 del CAD, e la loro evoluzione: in un primo momento il legislatore aveva attribuito la funzione di ricevere le segnalazioni relative alla mancata attuazione dei “diritti digitali” al responsabile per la transizione alla modalità operativa digitale. Ciò significava attribuire a un soggetto non terzo la responsabilità di un ruolo di tutela.
Con il decreto legislativo n. 217/2017 il ruolo di difensore civico digitale è stato attributo a un soggetto in possesso di adeguati requisiti di terzietà, autonomia e imparzialità, e un passo avanti sembra essere stato compiuto. Se, però, si legge con attenzione il regolamento operativo per il difensore civico digitale (febbraio 2018), e si va a vedere il regime previsto all’esito dell’accertamento da parte del difensore di un inadempimento da parte della PA, si comprende subito la relativa efficacia della sua verifica: il co. 3 dell’art. 6 prevede che, a fronte dell’inerzia del Responsabile per la transazione digitale dell’amministrazione inadempiente, l’unico effetto è una mera segnalazione per un eventuale procedimento disciplinare. Se si volesse usare una metafora di senso comune, si potrebbe dire che la montagna delle solenni proclamazioni del diritto al digital first ha partorito un piccolo topo di campagna.
Conclusioni
Un ultimo punto degno di nota è quello dei mezzi economici previsti dal legislatore per la realizzazione del passaggio a un’amministrazione digitale. Accade che un’azione promossa in sede di class action dovrà essere considerata infondata qualora l’Amministrazione dimostri di non aver fatto fronte a un determinato onere in ragione del fatto di non aver avuto mezzi economici per farlo.[2] A mio avviso questo è molto importante, perché anticipa un fil rouge di criticità dell’intero apparato della riforma messa a punto (almeno fin ora). Si dirà che è un dettaglio, e certo lo è, ma è anche un indice di un’ispirazione più generale sia dell’operazione di riforma della Pubblica Amministrazione digitale sia degli strumenti di cittadinanza digitale – riconosciti come centrali dal Ministro Colao nella dichiarazione riportata in apertura.
Ritornando all’art. 1 della legge Madia poc’anzi citata, si può osservare che la norma, oltre a identificare gli obiettivi e gli strumenti per la semplificazione (anche per il tramite della digitalizzazione) aggiungeva una clausola non di poco conto, ossia che l’intera riforma doveva avvenire con «invarianza delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente». Punto dolente rilevato anche dal Consiglio di Stato, per il tramite di una commissione Speciale, che nel rendere parere sullo schema del decreto di modifica al CAD, ha espresso serie riserve sulla possibilità che potessero essere realizzati davvero gli obiettivi propostisi senza che fossero previsti oneri finanziari aggiuntivi.
Forse, va osservato – ed ecco che il fil rouge trova il suo capo – l’aver pensato di attuare una riforma così significativa a quasi totale invarianza di risorse finanziarie è stato, quanto meno in parte, ragione della relativa non effettività degli strumenti predisposti.
Che i finanziamenti previsti dal piano NextgenerationEU possano segnare un cambiamento di rotta per una transizione effettiva al digitale dell’amministrazione italiana? Quest’idea sembra essere alla base delle iniziative predisposte dal Governo italiano, che nelle Linee guida per la definizione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza mette al primo posto la “missione digitale” della Pubblica Amministrazione. Mi sembra che possa essere un passaggio importante perché il cittadino sia veramente sostenuto nel rapporto con la Pubblica Amministrazione.
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- d.l. del 16 luglio 2020 n. 76, “Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale”, che modifica la legge n. 241 del 1990 sul procedimento amministrativo. L’art. 3-bis, nella precedente formulazione, prevedeva come «Per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, le amministrazioni pubbliche incentivano l’uso della telematica, nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e tra queste e i privati». ↑
- Art. 1-bis d.lgs. 198 del 2009: «Nel giudizio di sussistenza della lesione di cui al comma 1 il giudice tiene conto delle risorse strumentali, finanziarie, e umane concretamente a disposizione delle parti intimate». ↑
