L’innovazione nella Pubblica Amministrazione, prima ancora di essere un obiettivo strategico, è un elemento necessario a garantire un’azione efficiente ed efficace con il minor dispendio possibile di risorse (economicità).
Affinché l’innovazione porti risultati, la digitalizzazione da sola non è sufficiente, ma deve essere accompagnata da un’attenta analisi e revisione dei processi, anche in ottica di semplificazione amministrativa. L’obiettivo di rendere il Paese competitivo e in linea con gli standard europei non può essere raggiunto senza un’accurata analisi dei procedimenti e dei flussi informativi all’interno delle amministrazioni. Secondo un recente studio della CGIA di Mestre, la complessità delle procedure unita alla scarsa digitalizzazione costa alle imprese 80 miliardi di euro l’anno, rappresentando una delle principali barriere agli investimenti stranieri.
Automazione e innovazione, i benefici per la PA
In uno scenario in cui la Pubblica Amministrazione subisce una continua riduzione di organico e di risorse, la reingegnerizzazione dei processi e l’introduzione dell’automazione rappresenta un’opportunità preziosa, che consente di liberare i dipendenti da compiti ripetitivi e a basso valore aggiunto permettendogli di concentrarsi su attività più strategiche e impattanti.
Uno dei primi passi in questa direzione è stato il Codice per l’Amministrazione Digitale (CAD), d.lgs. 82/2005. La trasformazione digitale, secondo il CAD, non deve essere una mera trasposizione in formato elettronico dei documenti cartacei ma una riorganizzazione profonda dei processi. Come sancito dall’articolo 12, ogni amministrazione deve gestire i propri processi attraverso strumenti tecnologici al fine di garantire efficienza, efficacia, economicità, imparzialità, trasparenza, semplificazione e non discriminazione.
A dare ulteriore forza a questo approccio è il Consiglio di Stato, che nel 2019, con il pronunciamento n. 2270/2019 della VI Sezione, che ha riconosciuto ancor prima dell’AI Act la possibilità per le amministrazioni di utilizzare procedure automatizzate (c.d. algoritmiche) per svolgere alcuni dei propri compiti, stabilendo quale necessario prerequisito la responsabilità e controllo umano.
Citando testualmente il parere: “L’utilità di tale modalità operativa di gestione dell’interesse pubblico è particolarmente evidente con riferimento a procedure seriali o standardizzate, implicanti l’elaborazione di ingenti quantità di istanze e caratterizzate dall’acquisizione di dati certi ed oggettivamente comprovabili e dall’assenza di ogni apprezzamento discrezionale”. Inoltre, si afferma che: “l’utilizzo di una procedura informatica che conduca direttamente alla decisione finale non deve essere stigmatizzata, ma anzi, in linea di massima, incoraggiata: essa comporta infatti numerosi vantaggi quali, ad esempio, la notevole riduzione della tempistica procedimentale per operazioni meramente ripetitive e prive di discrezionalità, l’esclusione di interferenze dovute a negligenza (o peggio dolo) del funzionario (essere umano) e la conseguente maggior garanzia di imparzialità della decisione automatizzata”.
Cosa intendiamo per automazione dei processi nella PA
L’automazione dei processi consiste nel far eseguire ai sistemi informatici, opportunamente istruiti, azioni che altrimenti richiederebbero l’intervento umano. Questo può includere molte fasi del processo ripetitive e non discrezionali, dall’inserimento di dati (data entry) alla gestione e smistamento delle richieste, fino all’esecuzione di intere procedure standardizzate. Grazie all’Intelligenza Artificiale Generativa, l’automazione si può spingere fino alla redazione di atti, verbali o relazioni, da sottoporre poi al funzionario per un ultimo controllo o direttamente al dirigente per la firma; attività che già stanno sperimentando diverse Pubbliche Amministrazioni Centrali come INPS e INAIL.
Grazie all’automazione, le attività vengono svolte in modo più rapido, con maggiore precisione e con un minor margine di errore. Ciò implica, a monte, la standardizzazione e la semplificazione di procedure tradizionalmente manuali, spesso inutilmente ricche di passaggi intermedi pericolosamente discrezionali. Attraverso l’automazione, è possibile ridurre gli errori umani, migliorare la tracciabilità delle operazioni e garantire una maggiore coerenza e imparzialità nell’applicazione delle normative.
L’informatica, per sua natura, introduce rigidità nei processi poiché li modella secondo schemi e strutture standardizzate. Questo approccio funziona particolarmente bene se applicato a processi chiari, definiti e basati su regole semplici, ma trova i suoi limiti quando si tenta di modellare il caos. Qualsiasi tentativo di automatizzazione rischia di fallire se non si parte da una solida base di organizzazione e chiarezza. Solo attraverso l’analisi dei processi è possibile definire chiaramente gli obiettivi, eliminare le ridondanze e rendere i flussi di lavoro lineari e prevedibili.
Per realizzare questo obiettivo le competenze non possono essere solo tecniche, ma occorre una conoscenza approfondita dei processi, delle normative e del funzionamento dell’amministrazione nel suo complesso. È a questo scopo che il legislatore ha introdotto la figura del Responsabile per la Transizione Digitale (RTD), che l’art. 17 del Codice per l’Amministrazione Digitale definisce come figura dirigenziale a capo di un Ufficio (Ufficio per la Transizione Digitale), che risponde direttamente all’organo politico, con funzioni di indirizzo e coordinamento della transizione alla modalità digitale e dei “conseguenti processi di riorganizzazione finalizzati alla realizzazione di un’amministrazione digitale e aperta, di servizi facilmente utilizzabili e di qualità, attraverso una maggiore efficienza ed economicità”.
Questo approccio non solo garantisce che le tecnologie vengano implementate in modo più efficiente ma aumenta anche la capacità dell’organizzazione di adattarsi ai cambiamenti futuri, mantenendo la flessibilità necessaria per gestire le complessità e gli imprevisti che possono emergere.
Strumenti e tecnologie
È fondamentale che il processo di trasformazione digitale venga condotto in modo multidisciplinare, coinvolgendo diverse competenze e punti di vista, sotto il coordinamento dell’RTD. Nella fase di analisi è importante prescindere dalle tecnologie specifiche con cui l’automazione verrà implementata, concentrandosi invece sulla comprensione dettagliata del funzionamento del processo.
La fase di progettazione dovrebbe avvenire “su carta”, attraverso schemi e diagrammi che rappresentino i flussi di lavoro, in modo far emergere, e condividere con gli uffici che gestiscono il procedimento analizzato, le esigenze e i vincoli. L’obiettivo di questa condivisione è evitare la trappola di modellare il processo sugli strumenti disponibili, anziché adattare gli strumenti alle necessità del processo. Ciò implica da un lato un potere di indirizzo dell’Ufficio per la Transizione Digitale, dall’altro un certo livello di competenza nell’analisi dei processi da parte degli esperti di dominio, ovvero degli uffici responsabili dei procedimenti.
La reingegnerizzazione, la digitalizzazione, l’automazione e ancor di più l’introduzione dell’Intelligenza Artificiale, devono essere viste come parte di un percorso organico di trasformazione dell’Amministrazione e non possono essere obiettivi isolati dal contesto.
Strumenti per la reingegnerizzazione
- Business Process Reengineering (BPR) è uno strumento metodologico utile alla revisione dei processi aziendali e/o amministrativi, finalizzato a migliorare la performance dei flussi di lavoro sotto il profilo dell’efficienza e della qualità del servizio. Nella pubblica amministrazione può essere utile per incidere sulla riduzione dei tempi del procedimento, la riduzione dei costi amministrativi (o costi di gestione) ed elevare il grado di interoperabilità tra gli uffici di uno stesso ente ma anche tra enti di diversi, pensiamo ad esempio ai procedimenti interistituzionali.
- Business Process Management (BPM) a differenza del BPR ha un approccio al miglioramento incrementale dei processi anziché radicale, rappresenta anch’esso uno strumento metodologico che contempla però anche la disciplina dell’Information Technology per includere il concetto di automazione. Nei processi della pubblica amministrazione può avere un ruolo rilevante nell’identificare compiti ripetitivi la cui esecuzione risulta ampiamente collaudata, a basso valore aggiunto ed a basso tasso di errore, tanto da considerare il fattore umano l’unico vero fattore di rischio. In tal modo viene valorizzato l’utilizzo del capitale umano destinandolo a compiti di più alto valore aggiunto, come per esempio la valutazione di una situazione oppure l’assunzione di decisioni d’impatto.
- Business Process Model and Notation (BPMN), si tratta di un linguaggio grafico che può essere utilizzato agevolmente anche da non tecnici, permette la formalizzazione dei processi e flussi di lavoro a differenti livelli di astrazione, si presta sia quindi ad analisi bottom-up che top-down. La particolare utilità di uno strumento simile è quella di poter formalizzare la responsabilità delle diverse azioni che compongono un flusso di lavoro così da permetterne una progettazione, il controllo e la revisione. Nella pubblica amministrazione, dove i procedimenti complessi pongono responsabilità in capo a diversi attori, poter agire by design in maniera chirurgica sull’attribuzione e il controllo delle responsabilità rispetto a singole azioni può contribuire notevolmente all’efficientamento della macchina pubblica.
Principali tecnologie
- Business Process Modelling (BPM). Stesso acronimo della metodologia ma in questo caso parliamo di sistemi software che consentono l’implementazione di soluzioni tecnologiche per il coordinamento dell’esecuzione di più procedure eseguite da altri software specializzati. Avendo la caratteristica di essere assolutamente generalistico, il vantaggio dell’impiego di questo tipo di tecnologie è quello di riuscire ad essere facilmente calati in architetture preesistenti per integrare flussi di lavoro che operano a silos. Spesso questo aspetto viene confuso con quel meccanismo che più comunemente, in termini tecnici, viene chiamato interoperabilità, ma quest’ultima opera a più basso livello logico ed attraverso l’utilizzo di standard consente il passaggio di informazioni tra due sistemi, talvolta si riesce a trasferire anche la semantica dei modelli dati nello scambio ma le logiche di flusso rimangono all’interno dei singoli sistemi, tecnologie come il BPM intervengono ad un livello logico più alto e coordinano i processo. Altra importante caratteristica è quella di offrire nativamente funzionalità di monitoraggio e controllo dell’esecuzione dei flussi, tempo di esecuzione dei task, intervallo di tempo richiesto dal passaggio da un task ad un altro, numero dei ricicli che si verificano all’interno del flusso e così via. Soprattutto le caratteristiche di monitoraggio possono essere utili ad efficientare l’operato delle pubbliche amministrazioni, i risultati possono suggerire possibili provvedimenti organizzativi per modificare le prassi operative oppure riorganizzazione degli uffici.
- Robotic Process Automation (RPA) come i sistemi BPM è una tecnologia che mira all’ottimizzazione di processi, la differenza risiede nel fatto che l’RPA è costituito da ‘robot’ che hanno il compito di velocizzare singole operazioni, in generale più o meno semplici e ripetitive come inviare una email, recuperare dei dati, ecc. Si concentra quindi sulla riduzione dei tempi di esecuzione singoli task, il BPM opera, invece, sull’intero processo con una logica di efficientamento come ottenere cicli più brevi o risolvere problemi di esecuzione di un flusso di lavoro. RPA e BPM non sono tecnologie alternative, utilizzate congiuntamente diventano uno strumento potentissimo per supportare la trasformazione digitale di qualsiasi tipo di organizzazione.
- NoCode e LowCode. Parliamo in questo caso di tecnologie che consentono la realizzazione di applicazioni software senza l’utilizzo dell’attività di coding quindi non vi è la necessità di conosce un linguaggio di programmazione. Sono strumenti che offrono la possibilità di realizzare programmi semplicemente “disegnando” il flusso di lavoro. La differenza tra NoCode e LowCode risiede principalmente nel fatto che con i LowCode è possibile intervenire anche utilizzando linee di codice, è adottato da chi proviene dal mondo dello sviluppo software più tradizionale.
Esempio di reingegnerizzazione: la Delibera di Giunta
Un caso d’uso di reingegnerizzazione applicata a un intero processo è l’iter di approvazione delle delibere di Giunta. Il processo che porta all’adozione di un atto deliberativo di una Giunta Comunale, Regionale o Provinciale (dove ancora è prevista dopo l’emanazione della legge 7 aprile 2014 n° 56), prevede un percorso in cui intervengono diversi attori con differenti livelli di responsabilità. Molte delle operazioni sono ripetitive e una buona porzione del testo del provvedimento è spesso il medesimo tra un provvedimento ed un altro per lo stesso ente. Alcune misurazioni hanno evidenziato come soprattutto questo secondo aspetto sia reale con una percentuale di almeno il 70% della quantità di testo che concorre a formare un atto deliberativo all’interno dello stesso ente.
A grandi linee i passaggi del processo deliberativo, ad esempio di un Comune, prevedono:
- La formalizzazione di una proposta del dirigente dell’ufficio compente in materia;
- Il rilascio del Parere Contabile da parte del direttore dell’ufficio finanziario in ordine ai riflessi contabili e patrimoniali che l’eventuale approvazione della proposta da parte della Giunta potrebbe poi avere sul bilancio dell’ente;
- Rilascio del Parere di Legittimità del Segretario Comunale al fine di rilevare eventuali profili di illegittimità della proposta a garanzia della giunta e del dirigente dell’ufficio proponente;
- Iscrizione all’ordine del giorno e decisione finale della Giunta comunale in merito all’approvazione della proposta.
Per poter rappresentare al meglio le possibilità di intervento è necessario focalizzare l’attenzione su alcuni aspetti che caratterizzano il processo, tra i più significativi troviamo, per esempio, il rilascio dei pareri che abbiamo citato, va ricordato che l’eventuale esito negativo di riporta l’iter di approvazione in capo al dirigente dell’ufficio proponente per le opportune modifiche e la conseguente ripartenza del flusso descritto. Altro aspetto significativo è il fatto che la proposta del dirigente dell’ufficio proponente è una tipologia differente dalla delibera di Giunta, la quale ne recepisce i contenuti, ciò comporta che nella fase di predisposizione dell’atto deliberativo vi siano operazioni di copiatura e/o rielaborazioni di informazioni e testo ad opera di risorse umane.
Nella maggior parte di casi gli enti si avvalgono di strumenti software gestionali specializzati che li supportano nella gestione del processo deliberativo, tali software sono organizzati per mettere a disposizione modelli di documento preconfezionati che gli operatori manipolano.
Come possiamo migliorare il processo?
Se assumiamo che la maggior parte del testo che concorre a formare l’atto deliberativo rimane il medesimo, si pensi ad esempio ai richiami normativi oppure alle formule di rito generalmente presenti in un atto di questo tipo, se il processo prevede interventi con modelli di documenti editabili, ciò costringe i soggetti deputati al controllo, come il direttore finanziario ed il segretario comunale, a leggere l’intero provvedimento prima di esprimere il proprio parere, questo in virtù del fatto che operando con modelli editabili l’intervento umano potrebbe introdurre errori di forma o di sostanza nell’atto stesso.
L’impiego di tecnologie come l’RPA e/o NoCode/LowCode sono utili nell’organizzare il processo in modo che le funzioni svolte dai modelli editabili di documenti siano sostituite da task automatizzati, garantendo l’immodificabilità delle porzioni di testo ricorrenti, una volta predisposte e validate dal soggetti deputati al controllo, questi non avranno più la necessità di leggere quelle parti di testo perché gestite automaticamente dal sistema senza l’intervento umano, in tal modo i soggetti deputati ad emettere il parere potrebbero concentrarsi sulle porzioni del documento che rappresentano il caso concreto, come le motivazione ed il dispositivo.
In uno scenario di questo tipo, se assumiamo che una percentuale consistente del testo è gestita dal sistema tecnologico in maniera assolutamente sicura, il tempo necessario ad esprimere un parere da parte del direttore finanziario e del segretario comunale si riducono sensibilmente. Abbiamo così ottenuto la capacità dell’ente di processare una proposta di delibera in un tempo mediamente inferiore ed un maggiore qualità del prodotto dovuto all’assenza di errori materiali, senza contare la riduzione dei costi di gestione del processo.
L’organizzazione del processo mediante la sua progettazione con strumenti di BPM aggiunge anche la possibilità di formalizzazione indicatori di controllo del processo che successivamente analizzati posso essere utili per successive revisioni in un’ottica di continuous improvement (CI). Per esempio, contare il numero di ricicli medi delle proposte formulate da un particolare ufficio rispetto a pareri con esito negativo, potrebbe essere utile a rappresentare una carenza di qualità nella produzione degli atti e far emergere una carenza di formazione o di scarsa dotazione organica, quindi agire chirurgicamente sotto il profilo organizzativo per migliorare l’efficienza dell’amministrazione.
Il caso descritto, per quanto semplificato, non ha la necessità dell’impiego di sistemi di BPM, RPA o NoCode/LowCode per essere implementato, può essere realizzato anche con strumenti più tradizionali ma l’utilizzo di queste tecnologie contribuiscono a rendere il processo di trasformazione e semplificazione più agevole.
L’impatto dell’Intelligenza Artificiale
L’Intelligenza Artificiale rappresenta un’opportunità rivoluzionaria per la Pubblica Amministrazione poiché, a differenza delle tecnologie di automazione tradizionale, che si basano su regole rigide e processi predefiniti, l’IA è in grado di apprendere dai dati, adattarsi a nuove situazioni e migliorare le sue performance nel tempo, permettendo di estendere l’automazione non solo a processi standardizzati e ripetitivi, ma anche a quelli che richiedono un certo grado di interpretazione e adattabilità. L’Intelligenza Artificiale è inoltre in grado di riconoscere anomalie e tendenze nei dati, segnalando potenziali errori o comportamenti sospetti.
L’adozione dell’IA nella Pubblica Amministrazione presenta anche delle sfide che non possono essere ignorate. Tra queste vi sono la necessità di garantire la trasparenza e la responsabilità degli algoritmi, per evitare decisioni opache o discriminatorie, e il rispetto della privacy dei cittadini, che deve essere salvaguardata in ogni fase del processo. Inoltre, l’implementazione dell’IA richiede competenze specifiche e una cultura del cambiamento che vada oltre la semplice introduzione di nuove tecnologie.
Alcuni casi d’uso in cui l’automazione unita all’Intelligenza Artificiale può sollevare i dipendenti da compiti ripetitivi e di basso valore sono l’assegnazione automatica dei protocolli alle diverse Direzioni, oppure la classificazione e metadatazione dei documenti digitali per la conservazione a norma.
Principali sfide
Le principali sfide da affrontare nella reingegnerizzazione e automazione dei processi nella Pubblica Amministrazione possono essere sintetizzate in quattro aree critiche:
- Cambiamento: la resistenza al cambiamento è la prima barriera, poiché introdurre nuove tecnologie implica modificare abitudini consolidate e richiede una cultura organizzativa aperta all’innovazione.
- Complessità: deriva dalla natura stessa dei processi amministrativi, che sono spesso stratificati e frammentati; automatizzarli richiede un’attenta analisi e semplificazione in cui va necessariamente coinvolta una pluralità di soggetti e competenze.
- Coordinamento: è una diretta conseguenza della complessità poiché l’analisi e la trasformazione dei processi necessitano di un coordinamento tra i vari attori e un indirizzo strategico chiaro, e di lungo periodo, per garantire coerenza ed efficacia. Azione che può essere svolta attuando uno dei cardini del Codice per l’Amministrazione Digitale e il Piano Triennale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione, ovvero l’Ufficio del Responsabile per la Transizione Digitale
- Competenze: la trasformazione digitale non può prescindere dalla formazione e dal reclutamento di nuove competenze, sia tecniche che amministrativa, per sfruttare al meglio le potenzialità offerte dai nuovi strumenti tecnologici.
Conclusioni
Il processo di trasformazione digitale della Pubblica Amministrazione (l’efficientamento, la reingegnerizzazione dei processi, la digitalizzazione, l’automazione e l’introduzione dell’Intelligenza Artificiale) non è solo una questione di tecnologia, ma anche, e soprattutto, una questione di persone e competenze. Senza il coinvolgimento e la valorizzazione del capitale umano, ogni innovazione è destinata a fallire. È proprio questo il principio della Missione 1 Componente 1 del PNRR, che punta a trasformare la Pubblica Amministrazione attraverso due linee di investimenti e riforme: da un lato la digitalizzazione, dall’altro il reclutamento e lo sviluppo delle competenze.
L’obiettivo è quello di creare una Pubblica Amministrazione capace di offrire servizi sempre più efficienti, trasparenti e di qualità, riducendo i tempi e semplificando la vita dei cittadini invece di complicarla. È un percorso ambizioso che richiede un cambiamento culturale, un impegno costante e la capacità di guardare al futuro con una visione integrata, in cui ogni investimento è concepito come parte di una strategia più ampia, non come un intervento isolato; solo così il cambiamento potrà essere sostenibile e duraturo.
Bibliografia
https://www.lavorodirittieuropa.it/images/Raiti_Consiglio_di_Stato_2270-2019_1.pdf
https://italiadomani.gov.it/content/dam/sogei-ng/documenti/PNRR%20Aggiornato.pdf
