In un’epoca in cui la digitalizzazione sta rivoluzionando il modo in cui effettuiamo pagamenti e gestiamo le nostre finanze, le leggi e le regolamentazioni stentano, talora, a stare al passo con l’innovazione.
L’Unione Europea, con la sua proposta di nuova Direttiva sui Servizi di Pagamento PSD3[1] e il Regolamento sui Servizi di Pagamento PSR[2], entrambi presentati il 28 giugno 2023, sta cercando di colmare questo divario. Ma cosa significa tutto ciò per i consumatori, le imprese e gli Stati membri dell’UE? E quali sono le implicazioni geo-politiche di queste riforme normative?
Vediamo allora come la PSD3 e il PSR intendono affrontare alcune delle questioni più pressanti nel settore dei pagamenti, tra cui il fenomeno controverso del “forum shopping” e perché queste nuove normative potrebbero non solo creare un mercato unico dei pagamenti più equo e funzionale, ma anche posizionare l’UE come un attore globale più competitivo nel panorama finanziario internazionale.
Servizi di pagamento: il contesto europeo
L’adozione della seconda direttiva sui servizi di pagamento (PSD2[3]) nel dicembre 2015 ha segnato una svolta epocale per il settore dei pagamenti all’interno dell’Unione Europea. Tale direttiva, che ha seguito la prima Direttiva sui Servizi di Pagamento (PSD[4]) del 2007, è stata concepita per modernizzare, standardizzare e aprire il mercato dei servizi di pagamento.
Con l’introduzione di nuovi concetti come l’open banking e l’abilitazione di Prestatori Terzi di Servizi di Pagamento (TPP) ad accedere ai dati bancari dei clienti, la PSD2 ha cercato di promuovere l’innovazione e la concorrenza nel settore.
Tuttavia, come spesso accade con le normative che cercano di tenere il passo con un ambiente tecnologico in rapida evoluzione, la PSD2 ha mostrato alcune lacune significative. Una delle più evidenti è stata l’ambiguità delle definizioni e delle regole, che ha portato a interpretazioni e applicazioni disomogenee tra le diverse Autorità Nazionali Competenti (ANC) degli Stati membri.
Questa mancanza di uniformità, oltre a determinare un’eccessiva frammentazione legislativa sul piano attuativo, ha creato un terreno di gioco disomogeneo, rendendo difficile per le imprese operare efficacemente su scala europea e per i consumatori beneficiare appieno delle protezioni previste dalla legge.
In questo contesto, è emerso un fenomeno particolarmente problematico noto come “forum shopping“. Detta pratica ha ulteriormente complicato il panorama normativo e ha sollevato questioni urgenti relative all’equità della concorrenza e alla protezione dei consumatori.
Per affrontare queste e altre questioni, è stata introdotta una nuova direttiva, la terza Direttiva sui Servizi di Pagamento (PSD3), che mira a colmare le lacune lasciate dalla sua predecessora e a fornire un quadro più solido e armonizzato per il futuro del settore dei pagamenti nell’UE.
Che cos’è il “forum shopping”
Con il termine “forum shopping” ci si riferisce alla pratica adottata da alcune imprese, in particolare i Prestatori di Servizi di Pagamento (PSP) e i Prestatori Terzi di Servizi di Pagamento (TPP), di cercare autorizzazione a operare come intermediari vigilati in uno Stato membro dell’Unione Europea che offre un quadro normativo più favorevole.
Ciò avviene anche se l’impresa non svolge attività significative in quel paese, contravvenendo così all’articolo 11§3 della PSD2[5], che stabilisce che una “parte dell’attività” deve essere svolta nel paese di origine.
Questo fenomeno è particolarmente problematico perché crea un ambiente di concorrenza sleale, minando il cosiddetto level playing field[6].
Ad esempio, un PSP potrebbe scegliere di ottenere l’autorizzazione in uno Stato membro con regole meno stringenti sulla protezione dei dati o sui requisiti di capitale, e poi offrire i suoi servizi in altri Stati membri con regolamentazioni più severe. In questo modo, l’impresa avrebbe un vantaggio competitivo rispetto ai concorrenti locali che devono aderire a regole più rigorose.
Un altro esempio potrebbe riguardare le imprese fintech che offrono servizi di pagamento transfrontalieri. Queste potrebbero cercare di ottenere l’autorizzazione in uno Stato membro con un regime fiscale più favorevole o con minori obblighi di reporting, per poi espandere i loro servizi in tutta l’UE. Questa pratica non solo distorce il mercato, ma potrebbe anche esporre i consumatori a rischi maggiori, come frodi o mancanza di trasparenza nei servizi di pagamento.
Un ulteriore esempio rinviene non già nella PSD2 bensì nella seconda direttiva sulla moneta elettronica cosiddetta “EMD2[7]”, che definisce le regole per operare in qualità di soggetti emettitori di moneta elettronica (i cosiddetti “IMEL” Istituti di Moneta Elettronica). Un soggetto che ottiene di operare come IMEL in uno Stato membro che prevede una attuazione della EMD2 più “leggera” può operare in altri Stati membri UE “passportando”[8] i servizi di emissione della moneta elettronica, stipulando un contratto con soggetti che operino in qualità di “distributori di moneta elettronica”, nello Stato membro di destinazione. Tale fenomeno può dare un vantaggio all’IMEL originario perché potrebbe avere costi regolamentari più bassi rispetto ad altri nel paese di destinazione.[9]
In sintesi, il “forum shopping” rappresenta un ostacolo significativo all’obiettivo di un mercato unico dei pagamenti nell’UE, compromettendo l’equità della concorrenza e potenzialmente mettendo a rischio la protezione dei consumatori.
Armonizzazione tramite il regolamento PSR di accompagnamento
Per affrontare le sfide poste dal “forum shopping” e altre problematiche, la PSD3 è stata sviluppata in tandem con un nuovo strumento normativo, il Regolamento sui Servizi di Pagamento (PSR).
A differenza di una direttiva, che necessita di essere recepita nelle legislazioni nazionali degli Stati membri, un regolamento ha applicazione diretta in tutti gli Stati membri. Ciò significa che le norme sono immediatamente efficaci e uniformi in tutta l’Unione Europea, eliminando la possibilità di interpretazioni divergenti che possono alimentare il “forum shopping”.
Il PSR ha l’obiettivo di standardizzare le norme a livello comunitario, fornendo un quadro giuridico più solido e coerente. Questo regolamento introduce anche sanzioni amministrative più chiare e misure punitive per le violazioni delle disposizioni chiave, riducendo così i margini di interpretazione e garantendo un level playing field per tutte le imprese.
Regolamento e Direttiva comunitaria: quali differenze
L’adozione di un regolamento, anziché di una semplice direttiva, offre diversi vantaggi nel processo di armonizzazione.
In primo luogo, la forma del Regolamento elimina la necessità per gli Stati membri di recepire la normativa nelle loro leggi nazionali, un processo che può essere lungo e che può portare a differenze nell’interpretazione e nell’applicazione delle regole.
In seconda istanza, un regolamento fornisce certezza giuridica immediata, sia per i regolatori che per le imprese, facilitando la conformità e rendendo più efficiente la supervisione del mercato.
Infine, un regolamento può essere più facilmente aggiornato o modificato per rispondere a nuove sfide o sviluppi nel settore, garantendo così che il quadro normativo rimanga attuale e efficace.
Modifiche proposte dalla PSD3 e dal Regolamento PSR per affrontare il fenomeno del “forum shopping”
La PSD3 e il Regolamento PSR introducono una serie di misure specifiche per affrontare il problema del “forum shopping”.
L’armonizzazione delle regole di condotta
Secondo il Considerando N°4 della PSD3, non dovrebbe esserci spazio per il “forum shopping” in cui i fornitori di servizi di pagamento sceglierebbero come “paese di origine” quegli Stati membri in cui l’applicazione delle norme dell’Unione sui servizi di pagamento è più vantaggiosa per loro.
Per eliminare questa pratica distorsiva, la PSD3 propone di armonizzare le norme dell’Unione sui servizi di pagamento, separando le regole che governano la condotta dei servizi di pagamento dalle regole sull’autorizzazione e la supervisione delle istituzioni di pagamento.
Il Considerando N°4 del PSR rafforza ulteriormente questo punto, sottolineando la necessità di ulteriori armonizzazioni per minimizzare i margini di interpretazione. Il regolamento propone di incorporare regole che governano la condotta dell’attività di servizi di pagamento, inclusi i diritti e gli obblighi delle parti coinvolte, in un unico regolamento. Questo garantirà che le regole siano più chiare e dettagliate, eliminando così le ambiguità che possono portare al “forum shopping”.
Infine, il Considerando N°132 del PSR mette in evidenza la diversità delle sanzioni amministrative e delle misure attualmente previste dagli Stati membri per le violazioni delle disposizioni chiave. Il regolamento propone di chiarire quali disposizioni fondamentali debbano innescare un’azione coercitiva sufficientemente dissuasiva in tutta l’Unione, per evitare che le autorità competenti siano dotate in modo disomogeneo per far rispettare queste violazioni, incentivando così il “forum shopping”.
Le nuove regole per l’emissione e la distribuzione di moneta elettronica
La proposta di PSD3 cerca anche di affrontare alcune delle problematiche emerse con la precedente direttiva EMD2 riguardo ai “distributori di moneta elettronica”, di cui si è trattato nel precedente capitolo. Ecco come:
- Integrazione degli IMEL come sottocategoria degli istituti di pagamento: questo potrebbe significare che gli IMEL saranno sottoposti a un quadro regolamentare più uniforme e dettagliato, simile a quello degli istituti di pagamento. Ciò potrebbe ridurre la possibilità per un IMEL di sfruttare regolamentazioni “più leggere” in uno Stato membro per operare in altri Stati membri con un vantaggio competitivo.
- Definizione di Distributori di Moneta Elettronica: l’aggiunta di una definizione specifica per i “distributori di moneta elettronica”[10] potrebbe chiarire i ruoli e le responsabilità di queste entità. Questo potrebbe rendere più difficile per gli IMEL “passportare” i loro servizi attraverso distributori in Stati membri con regolamentazioni meno stringenti, a meno che non soddisfino determinati requisiti.
- Mantenimento delle disposizioni su agenti e filiali: il fatto che le disposizioni su agenti, filiali e outsourcing rimangano invariate suggerisce che la PSD3 non intende allentare le regole esistenti, ma piuttosto fornire ulteriori dettagli e chiarezza, specialmente con l’aggiunta della nuova definizione di distributori di moneta elettronica.
In sintesi, la PSD3 sembra puntare a una maggiore uniformità e chiarezza nelle regolamentazioni anche in materia di moneta elettronica, il che potrebbe ridurre gli effetti distorsivi del mercato causati da differenze nelle regolamentazioni tra i vari Stati membri.
Le misure in caso di non conformità
In merito alla libera prestazione di servizi, o alla prestazione di servizi di pagamento ed emissione della moneta elettronica tramite agenti e/o succursali in uno Stato membro di destinazione (c.d. “host Member State”), ad opera di PSP autorizzati in uno Stato membro di origine (c.d. “home Member State”), la proposta di PSD3 presentata il 28 giugno scorso, richiama espressamente al rispetto del Regolamento PSR Titolo II e III[11].
Se un’autorità competente di uno Stato membro ospitante pensa che un istituto di pagamento con agenti o filiali nel suo territorio non rispetti le regole del PSR di cui sopra, deve informare subito l’autorità competente dello Stato membro di origine. Quest’ultima, dopo aver valutato le informazioni ricevute, dovrà prendere rapidamente tutte le misure necessarie per far sì che l’istituzione di pagamento risolva il problema. Queste misure dovranno essere comunicate senza ritardo all’autorità dello Stato ospitante e a quelle di qualsiasi altro Stato membro coinvolto.
L’insieme di queste modifiche rappresentano un passo significativo verso la creazione di un mercato unico dei pagamenti più equo e funzionale, garantendo una concorrenza (più) leale.
Implicazioni geopolitiche
Le riforme introdotte dalla PSD3 e dal Regolamento PSR non sono solo un passo avanti per il settore dei pagamenti all’interno dell’Unione Europea, ma hanno anche implicazioni geo-politiche di ampia portata.
Queste implicazioni possono essere suddivise in due categorie principali: quelle che riguardano le relazioni tra gli Stati membri dell’UE e quelle che riguardano la posizione dell’UE nel contesto globale.
Implicazioni geopolitiche all’interno dell’Unione Europea
All’interno dell’Unione, l’armonizzazione delle norme sui servizi di pagamento potrebbe avere un impatto significativo sulle dinamiche tra gli Stati membri.
Da un lato, la standardizzazione delle leggi potrebbe rafforzare la coesione e l’integrazione economica, creando un mercato unico dei pagamenti più efficiente. Tuttavia, questa armonizzazione potrebbe anche generare tensioni, specialmente tra gli Stati membri con regolamentazioni preesistenti più severe e quelli con normative più permissive.
Ad esempio, un paese con elevati standard di protezione dei consumatori potrebbe temere un “livellamento verso il basso”, mentre un paese con un ambiente normativo più flessibile potrebbe dover affrontare pressioni politiche interne per adeguarsi a standard più rigorosi.
Implicazioni geopolitiche a livello globale
A livello internazionale, l’UE potrebbe utilizzare l’armonizzazione normativa come leva per posizionarsi come un attore globale più competitivo nel settore finanziario. Questo potrebbe rendere l’Unione un modello di riferimento per altre giurisdizioni che cercano di modernizzare le loro normative sui servizi di pagamento.
Nondimeno, questa posizione potrebbe anche creare tensioni con altre potenze economiche come gli Stati Uniti e la Cina, che hanno i propri (diversi) standard e potrebbero vedere l’armonizzazione europea come un tentativo di esercitare influenza normativa a livello globale.
In questo contesto, l’UE dovrà bilanciare attentamente la promozione dei propri standard con la necessità di mantenere relazioni commerciali e diplomatiche positive con altre nazioni.
Conclusioni
La Direttiva PSD3 e il Regolamento PSR di accompagnamento rappresentano un passo avanti significativo nella creazione di un mercato unico dei pagamenti all’interno dell’Unione Europea.
Questi nuovi strumenti normativi affrontano una serie di problemi ereditati dalla PSD2, tra cui l’ambiguità delle definizioni e delle regole, e il fenomeno del “forum shopping”.
L’adozione di un regolamento, anziché di una semplice direttiva, offre diversi vantaggi nel processo di armonizzazione, tra cui la certezza giuridica e l’efficacia immediata delle norme.
Oltre agli impatti diretti sul settore dei pagamenti, la PSD3 e il PSR hanno implicazioni geo-politiche sia all’interno dell’Unione Europea che a livello globale.
L’armonizzazione delle norme potrebbe rafforzare la coesione tra gli Stati membri, ma potrebbe anche generare tensioni politiche.
A livello internazionale, l’UE ha l’opportunità di posizionarsi come un attore globale più competitivo, ma dovrà muoversi con attenzione per mantenere relazioni positive con altre potenze economiche.
In entrambi i casi, le riforme rappresentano un passo necessario per un’Unione Europea più forte e coesa, ma richiederanno una gestione attenta delle dinamiche interne ed esterne.
Note
[1] Il documento è rubricato come COM(2023) 366 final – 2023/0209 (COD), pubblicato il 28/6/2023 e, alla data in cui si redige questo articolo, è disponibile sul sito ufficiale dell’Unione Europea EUR-Lex unicamente in lingua inglese.
[2] Il documento è rubricato come COM(2023) 367 final – 2023/0210 (COD), pubblicato il 28/6/2023 e, alla data in cui si redige questo articolo, è disponibile sul sito ufficiale dell’Unione Europea EUR-Lex unicamente in lingua inglese.
[3] DIRETTIVA (UE) 2015/2366 del Parlamento europeo e del Consiglio del 25 novembre 2015 relativa ai servizi di pagamento nel mercato interno.
[4] DIRETTIVA 2007/64/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 novembre 2007 relativa ai servizi di pagamento nel mercato interno
[5] Un istituto di pagamento che, in base alla normativa nazionale del proprio Stato membro di origine, è tenuto ad avere una sede legale, deve avere la propria sede centrale nello stesso Stato membro in cui ha la sede legale e ivi svolgere almeno una parte dell’attività in materia di servizi di pagamento.
[6] Il termine “level playing field” si riferisce a un contesto in cui tutte le parti coinvolte hanno le stesse opportunità di successo e sono soggette alle stesse regole. Questa espressione è spesso utilizzata in ambito economico e legale per indicare una situazione di equità e concorrenza leale.
[7] DIRETTIVA 2009/110/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 settembre 2009 concernente l’avvio, l’esercizio e la vigilanza prudenziale dell’attività degli istituti di moneta elettronica.
[8] Il termine “passporting” si riferisce alla pratica che permette a una società con sede in uno Stato membro dell’Unione Europea (o dello Spazio Economico Europeo) di condurre affari in un altro Stato membro senza dover ottenere ulteriori autorizzazioni o licenze. Questo concetto è particolarmente rilevante nel settore dei servizi finanziari, dove permette alle istituzioni finanziarie di operare liberamente attraverso i confini all’interno dell’UE/SEE.
[9] Tale fenomeno, ove ricondotto alle previsioni del regolamento (UE) 2023/1114 del 31 maggio 2023
relativo ai mercati delle cripto-attività (il cosiddetto MiCAR) per gli emettitori di token di moneta elettronica (i cc.dd. “EMT Issuer”) che possono offrire servizi basati su stablecoin, acquista un rilievo decisamente (più) rilevante.
[10] All’articolo 2(36) della proposta di PSD3, per “distributore” viene definito una persona fisica o giuridica che distribuisce o riscatta la moneta elettronica per conto di un istituto di pagamento.
[11] Articolo 32 della proposta di PSD3.
