L’integrazione efficace dei pagamenti pagoPA nei Comuni rappresenta una sfida normativa e operativa. Per garantirne la corretta gestione, è necessario comprendere obblighi e modalità di utilizzo di questo sistema, valorizzandone le opportunità in termini di efficienza e trasparenza amministrativa.

Con questo articolo si apre dunque un ciclo pensato per accompagnare Comuni e professionisti della trasformazione digitale nell’integrazione efficace dei pagamenti tramite pagoPA nei processi dell’Ente, nel pieno rispetto della normativa vigente. Approfondiremo sia i pagamenti legati a dovuti già esistenti, come i tributi, sia quelli generati da richieste di servizi da parte di cittadini e imprese.

Normativa di riferimento e obbligo d’utilizzo di pagoPA

Il combinato disposto dell’art 5 del CAD [1], dell’art 15 comma 5 bis del Decreto Crescita 2[2] e delle varie modifiche e dei correttivi al CAD[3] ha sancito la realizzazione del sistema dei pagamenti elettronici pagoPA, rimandando per le regole e le modalità a cui devono attenersi i soggetti aderenti al Nodo dei pagamenti alle Linee guida per l’effettuazione dei pagamenti elettronici a favore delle PA e dei Gestori di pubblici servizi [4].

La legge, quindi, impone che tutti i pagamenti, spettanti a qualsiasi titolo, in favore della PA, inclusi i micropagamenti, debbano transitare in via esclusiva sul nodo pagoPA. Per i gestori di pubblici servizi decade l’esclusività ma rimane comunque l’obbligo di fornire ai pagatori la possibilità di utilizzare pagoPA.

L’ultima versione delle Linee guida⁴ conferma pagoPA come unica modalità di pagamento per tutti i pagamenti verso la PA, a cui è possibile affiancare (ma non sostituire) solo: F24, domiciliazione bancaria, forme di pagamento espressamente previste dalla legge e non ancora integrate in pagoPA, nonché il pagamento presso la banca cassiera/tesoriera.

Tipologie di pagamenti pagoPA

Assodato che tutti i pagamenti verso la PA devono avvenire tramite pagoPA, dal punto di vista del cittadino le differenze si riscontrano per lo più in base al touchpoint utilizzabile per effettuare il pagamento che può essere ad esempio uno sportello fisico, uno sportello virtuale, un portale o un servizio online, un’app o il proprio sistema di homebanking.

Per la PA, invece, la più importante distinzione è relativa alla tipologia di pagamento, distinguendo tra pagamenti:

• Attesi, ovvero i dovuti richiesti dall’Ente a fronte di una posizione debitoria preesistente (come i tributi comunali, le locazioni, i bolli, le bollette, le tasse universitarie, il ticket per i servizi sanitari, etc. etc.)
• Spontanei, cioè quelli che nascono su autonoma iniziativa del cittadino relativi a un dovuto che sorge a fronte di una richiesta di un servizio, connessi quindi all’avvio di un procedimento per istanza di parte

Elementi fondamentali di un pagamento pagoPA

Indipendentemente dal tipo di pagamento (“atteso” o “spontaneo” che sia), un pagamento viene identificato univocamente dal codice IUV (Identificativo Univoco di Versamento), con cui l’Ente associa il singolo versamento effettuato dall’utente:

• alla Posizione Debitoria
  • alla Richiesta di Pagamento Telematico (RPT)

Per i pagamenti spontanei lo IUV è generato con la RPT

In caso di pagamenti attesi lo IUV è invece generato a priori e associato alla Posizione Debitoria, dandone inoltre di norma notifica all’utente tramite un Avviso di Pagamento in versione cartacea o digitale, così dagarantire leggibilità, coerenza e completezza dei contenuti (riportando i dati dell’Ente beneficiario, del debitore/pagatore, della causale, dell’importo da pagare e della relativa scadenza) e multicanalità (permettendone il pagamento tramite tutti i diversi touchpoint, grazie ai dati identificativi e al QR code riportati).

Al completamento del pagamento viene infine sempre rilasciata al cittadino una Ricevuta Telematica (RT), che attesta l’avvenuto pagamento e che lo libera da ogni ulteriore adempimento.

Ciclo di vita di un pagamento e attività che devono essere gestite

Per tutti i pagamenti il ciclo di vita si compone delle stesse fasi (6) raggruppabili in tre diversi momenti:

• ciò che avviene prima del pagamento
• la fase del pagamento (l’unica che il cittadino vede)
• ciò che avviene dopo il pagamento

Formazione dell’esigenza

La “formazione dell’esigenza” (1) spetterà:

• Ai cittadini in caso di pagamento “spontaneo” tramite una loro specifica RPT – Richiesta di Pagamento Telematico
• all’Ente creditore in caso di pagamento “atteso” tramite la predisposizione di una specifica posizione debitoria

Generazione pagamento

La “generazione pagamento” (2) è sempre di competenza dell’Ente creditore che dovrà provvedere a generare la posizione debitoria in caso di pagamento atteso, o la RPT in caso di pagamento spontaneo, scegliendo in entrambi i casi:

• Il corretto codice tassonomico cui associare quello specifico pagamento tra le voci della Tassonomia dei servizi di incasso pubblicata (e aggiornata) da PagoPA.spa [5]
• La/le specifiche voci di bilancio (capitoli) cui imputare quel pagamento
• Il soggetto cui imputare le commissioni di pagamento (il pagatore o l’Ente creditore in caso di accordi coi PSP)

Pagamento

Il pagamento è un’attività sempre di competenza dell’utilizzatore finale (cittadino) ma che differisce a seconda del tipo di pagamento da effettuare (pagamenti “attesi” oppure pagamenti “spontanei”) con un’esperienza utente che varia inoltre in base allo specifico touchpoint utilizzato.

Fasi post pagamento: Regolamento contabile (4), Riconciliazione (5) e Rilascio quietanza (6)

A valle del pagamento avvengono una serie di operazioni tecniche previste dal modello di pagoPA, che vedono dapprima il “regolamento contabile” (4) – cioè l’accredito alla Tesoreria dell’Ente della somma pagata dall’utente e incassata dal PSP (Prestatore di servizi di pagamento) utilizzato – quindi la riconciliazione (5) – cioè la verifica che quanto incassato dall’Ente (presso la tesoreria) corrisponda a quanto è stato rendicontato dai PSP – e infine il “rilascio della quietanza” (6), ovvero la messa a disposizione del cittadino di una ricevuta attestante l’avvenuto pagamento e la chiusura del debito.

Si tratta di operazioni invisibili all’utente, ma fondamentali per il Comune, che deve effettuare anche una riconciliazione contabile, imputando i pagamenti ottenuti sulle corrette voci di bilancio (capitoli) interessate sia dai pagamenti attesi – per i quali l’accertamento deve essere già avvenuto – sia dai pagamenti spontanei – per il quale l‘accertamento avviene “per cassa” a valle della riscossione[6].

Gestire i pagamenti del Comune conformemente alla normativa

Per gestire tutti i pagamenti del Comune rispettando la normativa che abbiamo visto, occorre prevedere sempre l’utilizzo di pagoPA (tranne che per le eccezioni previste dalla legge, come ad es. per la riscossione dell’IMU), eliminando quindi la possibilità di pagamento tramite modalità non più conformi a partire dal bonifico bancario, prevedendo inoltre una gestione corretta:

• dei pagamenti “attesi” legati a posizioni debitorie esistenti
• dei pagamenti “spontanei” connessi alle istanze dei cittadini (in base alla modalità di presentazione usata)
• dell’assolvimento del bollo e dell’uso dei POS “pagoPA” presso gli sportelli fisici

Eliminazione possibilità di pagamento tramite bonifico bancario

Per prima cosa occorre evitare l’utilizzo di pagamento tramite bonifico bancario (o tramite altra modalità non prevista dalla normativa). Non dovrà essere riportata tale modalità di pagamento tra quelle possibili né sul proprio sito istituzionale (nelle schede informative dei servizi) né sugli altri strumenti di comunicazione (come carta dei servizi, modulistica, opuscoli informativi). L’Iban della tesoreria del Comune non dovrà inoltre essere pubblicata né resa disponibile a meno di casistiche particolari previste dalle linee guida

Gestione dei Pagamenti “attesi” per dovuti esistenti

Si tratta del pagamento di una posizione debitoria (come i tributi comunali, le locazioni, i bolli, le bollette, le tasse universitarie, il ticket per i servizi sanitari, etc. etc.), generata dal Comune che deve poi trasmettere o comunque rendere disponibile al cittadino il relativo avviso di pagamento pagoPA.

Compito del Comune è quello di generare la posizione debitoria e il relativo avviso di pagamento pagoPA in modo corretto e completo, che richiede, oltre all’assegnazione dell’importo complessivo da pagare, anche:

• l’associazione a un unico codice tassonomico (il più rilevante in caso il pagamento ne riguardi più d’uno)
• il collegamento a una o più specifiche voci di bilancio (prevedendone nel caso anche la suddivisione dell’importo complessivo tra le singole voci ) in modo da permettere un contestuale o successivo accertamento in contabilità

Tali informazioni vanno collegate preventivamente a uno specifico codice dovuto (riportato negli strumenti che gestiscono i pagamenti pagoPA) da richiamare e utilizzare al momento della creazione del dovuto stesso sia che ciò avvenga all’interno di specifici gestionali (ad es. gestionale “tributi”), sia utilizzando uno strumento ad hoc a disposizione degli uffici per la creazione dei dovuti quando tali uffici non hanno a disposizione un gestionale per gestire le proprie incombenze.

L’avviso di pagamento pagoPA generato dovrà quindi essere trasmesso al debitore tramite uno o più canali (app IO, e-mail, area personale del sito, …)

Il cittadino potrà quindi pagare tale avviso scegliendo tra le modalità e il touchpoint a lui più congeniale tra le diverse opzioni già rese disponibili a livello di “sistema pagoPA” e indicate sia nell’avviso di pagamento che sul sito di PagoPA.spa[7]

Adeguamenti necessari

Per garantire tutto ciò è necessario prevedere:

• l’integrazione dei gestionali con i sistemi del partner tecnologico pagoPA per permettere di creare le posizioni debitorie e il relativo avviso di pagamento direttamente dal gestionale trovando già impostato il codice dovuto opportuno o, in caso si debba scegliere tra più opzioni, permettere di selezionare facilmente quello più indicato
• la messa a disposizione degli uffici che non dispongono di uno specifico gestionale, di uno strumento ad hoc con cui creare facilmente le posizioni debitorie e il relativo avviso, anche in questo caso potendo selezionare facilmente il tipo di dovuto più indicato tra quelli di propria responsabilità, trovando già preimpostate le informazioni “tecniche” relative a tassonomia, voci di bilancio e dove possibile anche il relativo importo.

Gestione dei Pagamenti “spontanei” per dovuti connessi alla presentazione di istanze

Nel caso di pagamenti “spontanei”, non si tratta di pagare una posizione debitoria già esistente (e quindi conosciuta dal Comune), ma di pagare un dovuto che nasce solo nel momento in cui un cittadino presenta al Comune una propria istanza di parte (richiesta) per l’avvio, su propria autonoma iniziativa, di un procedimento amministrativo.

Quanto deve essere pagato è dipendente da quanto previsto per quello specifico procedimento amministrativo e, in tutti i casi sia predeterminabile al momento della presentazione della domanda, deve avvenire contestualmente ad essa[8]

L’esperienza utente dipenderà quindi dalle diverse modalità e dagli strumenti messi a disposizione dal Comune non solo per il pagamento, ma anche per la presentazione delle singole istanze.

Si possono infatti distinguere diversi scenari in base a istanze presentabili tramite:

1. Fruizione di un servizio eGov
2. Trasmissione telematica (via PEC o e-mail) o per posta di un modulo compilato
3. Consegna allo sportello fisico di un modulo compilato

Compito del Comune è di garantire al cittadino la possibilità di effettuare il pagamento di quanto dovuto indipendentemente dallo scenario. Di seguito sono riportate le regole da rispettare per ciascuno di essi.

Pagamenti connessi a istanze presentate tramite servizio eGov

In questo caso è lo stesso servizio eGov predisposto per la presentazione dell’istanza che deve integrare la gestione del pagamento del dovuto, a partire dalla sua generazione trattandosi di pagamento “spontaneo”. Il tutto conformemente a quanto previsto da Designers Italia per i flussi di servizi connessi a richieste che prevedono un pagamento contestuale[9].

Pagamenti connessi a istanze presentate tramite trasmissione telematica o per posta

In questo caso il richiedente deve trasmettere telematicamente al Comune (tramite e-mail o PEC) oltre al modulo compilato (firmato digitalmente o la sua scansione firmata con firma autografa con allegata la scansione della carta d’identità) anche la Ricevuta Telematica (RT) del pagamento del dovuto per quella specifica istanza.

Per il pagamento di quanto dovuto e l’ottenimento della RT da allegare al modulo, il Comune dovrà rendere disponibile un portale di pagamenti spontanei “controllati” in cui riportare tutti i dovuti previsti, per ciascun procedimento avviabile per istanza di parte, già preconfigurati con l’importo complessivo richiesto e il riferimento al nome del procedimento nella causale, entrambi visibili e non modificabili, nonché tutte le altre informazioni necessarie alla riconciliazione.

Pagamenti connessi a istanze presentate presso uno sportello fisico

In questo caso il richiedente dopo aver compilato e firmato il modulo cartaceo, deve consegnarlo presso uno sportello fisico, unitamente alla Ricevuta Telematica (RT) del pagamento del dovuto per quella specifica istanza.

Come nel caso precedente il pagamento del dovuto e l’ottenimento della RT, da consegnare all’operatore di sportello allegata al modulo, necessitano della messa a disposizione di un portale di pagamenti spontanei “controllati”.

In questo specifico caso, seppure non obbligatorio, il Comune può inoltre prevedere di aiutare gli utenti che dovessero trovarsi in difficoltà nell’utilizzo di tale portale, mettendo a disposizione uno o più “sportelli fisici di facilitazione”, presso i quali un proprio operatore si occuperebbe di generare l’avviso di pagamento pagoPA (utilizzando lo stesso portale “pubblico” e inserendo i dati dell’utente) per poi riscuotere il pagamento da parte del cittadino tramite un POS-pagoPA.

Adeguamenti necessari

Per garantire il rispetto delle regole sopra indicate per le diverse tipologie di pagamento risulta necessario agire sulle componenti IT prevedendo sia l’adeguamento/evoluzione di quelle utilizzate che l’introduzione di nuove.

1. Completare l’integrazione dei servizi eGov per la presentazione di istanze con la possibilità di effettuare il pagamento dei diritti e di tutto quanto dovuto per quell’istanza, come descritto dettagliatamente in un precedente articolo pubblicato sempre su Agenda digitale sulla gestione dei servizi digitali di pagamento, nel caso di pagamento contestuale all’invio della richiesta[10]
2. Introdurre un portale di pagamenti spontanei “controllato” con cui gestire il pagamento dei dovuti connessi alle istanze di parte presentate sia fisicamente allo sportello sia con trasmissione telematica

Conclusioni

L’adozione completa del sistema pagoPA rappresenta una tappa cruciale nel percorso di digitalizzazione della Pubblica Amministrazione. Come abbiamo visto, integrare correttamente nei processi dell’Ente sia i pagamenti “attesi” che quelli “spontanei” è oggi un requisito normativo imprescindibile, ma anche un’opportunità per migliorare efficienza, trasparenza e qualità del servizio offerto a cittadini e imprese.

Per raggiungere questi obiettivi, però, non basta adeguarsi formalmente: serve una visione organica, che tenga insieme aspetti normativi, operativi e tecnologici. Serve, in altre parole, un vero e proprio piano strategico che metta a sistema l’attivazione di tutti i pagamenti tramite pagoPA, superando logiche frammentate e garantendo una gestione uniforme e tracciabile delle entrate.

In quest’ottica quanto esposto rappresenta solamente il primo passo. Nei prossimi contributi di questo ciclo, ci concentreremo su due snodi fondamentali:

1. Come predisporre e implementare un piano per l’attivazione organica di tutti i pagamenti con pagoPA, fornendo indicazioni pratiche su come coinvolgere gli uffici, mappare i dovuti, configurare correttamente i gestionali, e garantire una governance efficace del processo.
2. Come automatizzare le operazioni di riconciliazione contabile, per liberare risorse interne, ridurre gli errori e garantire una chiusura tempestiva e corretta delle partite contabili.

Snodi essenziali per una vera trasformazione digitale, che non può e non deve essere vista solo come una questione tecnica, ma al contrario come una leva per costruire una PA più semplice, vicina e affidabile.

Note

[1] Codice dell’Amministrazione Digitale, di cui al D. Lgs. n. 82/2005 e ss.mm – vedi: https://www.normattiva.it/atto/caricaDettaglioAtto?atto.dataPubblicazioneGazzetta=2025-03-14&atto.codiceRedazionale=25G00033&atto.articolo.numero=0&atto.articolo.sottoArticolo=1&atto.articolo.sottoArticolo1=0&qId=9727f72c-8c70-41b9-b96f-3b1e55694465&tabID=0.5432930575156083&title=lbl.dettaglioAtto

[2] di cui al D. L. n. 179/2012 come convertito in legge 221/2012

[3] tra cui il D.lgs. 217/2017 e il D. Lgs. 179/2016

[4] LLGG emanate da PCM con ultima pubblicazione in G.U. n. 81 del 16/4/2024 (aggiornando quelle precedenti del 2014 e 2018), vedi: https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2024/04/16/24A01868/sg

[5] Confronta quanto previsto sul tema come obbligatorio in base alle SANP (Specifiche attuative del nodo di pagamenti) di PagoPA.Spa https://developer.pagopa.it/pago-pa/guides/sanp/ente-creditore/tassonomia-dei-servizi-di-incasso

[6] Fasi di estrema importanza per i Comuni che verranno analizzate e approfondite in un apposito articolo di prossima uscita

[7] Visita https://www.pagopa.gov.it/it/cittadini/dove-pagare/ per indicazioni dettagliate su dove e come è possibile pagare un avviso di pagamento online, sul territorio o tramite app dedicate

[8] Il pagamento invece di dovuti connessi alla presentazione di una domanda, ma non predeterminabili con certezza al momento della presentazione, perché necessitano ad esempio di una valutazioni da parte del personale dell’Ente rispetto quanto viene presentato (come nel caso degli oneri di urbanizzazione connessi alla presentazione di una domanda di permesso di costruire, che vengono calcolati solo a valle dell’accettazione della domanda presentata e che può prevedere anche diversi cambiamenti) non rientrano tra i pagamenti “spontanei”, ma sono invece da considerare come dei pagamenti “attesi” che nascono a valle della valutazione del Comune e che seguono quindi le regole indicate al punto 3a.

[9] Consulta il diagramma di flusso di servizio sul sito di Desginers Italia: https://designers.italia.it/files/resources/modelli/comuni/adotta-il-modello-di-servizi-digitali-comunali/progetta-il-flusso-di-servizio/1-Permessi-documenti-diagrammadiflusso-ServiziComuni.pdf

[10] Vedi: https://www.agendadigitale.eu/cittadinanza-digitale/siti-dei-comuni-come-gestire-i-servizi-di-pagamento-la-guida-completa/#Servizi_con_pagamento_contestuale_allinvio_della_richiesta