Non sono mancate negli ultimi anni esperienze positive nelle politiche di semplificazione della Pubblica Amministrazione, frutto anche della fattiva collaborazione tra associazioni imprenditoriali e Dipartimento della funzione pubblica.
Esse hanno riguardato, in particolare, il rafforzamento delle misure di semplificazione in alcuni ambiti sensibili per le imprese (materia ambientale e green economy) e l’avvio di un percorso di potenziamento della capacità amministrativa.
Si tratta evidentemente di due ambiti fondamentali anche per la realizzazione del PNRR, che dimostrano come il confronto continuo tra settori produttivi e istituzioni possa portare a risultati tangibili e condivisi.
PA, semplificazioni e digitale: ecco i passi richiesti dalle aziende
Agenda per la semplificazione e DL 77
L’Agenda per la semplificazione costituisce un importante strumento di programmazione multilivello delle politiche di semplificazione.
Numerosi interventi previsti dall’Agenda per il periodo 2020-2023 sono particolarmente coerenti con il sentiment delle imprese, tanto da essere recepiti, in alcuni casi, anche nei decreti-legge collegati all’attuazione del PNRR:
Mi riferisco, ad esempio, ai “team” di esperti multidisciplinari dedicati alla velocizzazione dei procedimenti complessi, previsti dall’Agenda a supporto delle amministrazioni coinvolte.
Come noto, il recente Decreto Reclutamento ha previsto il conferimento, da parte di Regioni ed enti locali, di incarichi di collaborazione a professionisti ed esperti, nel numero massimo di mille unità per il supporto a tali enti nella gestione delle procedure complesse.
Sempre nell’ambito dell’Agenda, particolarmente significativo anche l’impegno per la promozione e il monitoraggio dell’attuazione delle misure in materia di ambiente e green economy introdotte dal DL Semplificazioni 2020, nonché per la definizione di interventi organizzativi e tecnologici con riferimento diversi ambiti (es. tempi della VIA regionale, attività di bonifica e reindustrializzazione dei siti contaminati, economia circolare, sistemi di gestione ambientale e procedure in materia di rifiuti).
Inoltre, l’Agenda prevede la messa a punto di modelli organizzativi/modulistica/check-list/accordi tesi a migliorare la qualità progettuale e prevede di valutare l’introduzione dell’interpello ambientale.
Alcuni di questi obiettivi sono oggi diventati misure concrete nel c.d. Decreto Semplificazioni e Governance del PNRR (DL n. 77/2021), come nei casi della procedura di verifica di assoggettabilità a VIA, per la quale sono stati ridotti i termini, e delle procedure di VIA statale e regionale, nell’ambito delle quali si ricorre alla conferenza di servizi, ai poteri sostitutivi e, per i progetti PNRR e PNIEC, alla contestualità tra consultazione del pubblico e istruttoria.
Ugualmente positive le misure volte a potenziare e accelerare la procedura di VIA “fast track”. In tale ambito, oltre all’estensione delle competenze della Commissione tecnica ai progetti PNRR, rilevante la scelta di indicare le opere connesse al PNIEC, soggette alla fast track, direttamente nel Codice dell’ambiente e di non rinviarne l’individuazione, come nel sistema previgente, a un DPCM (che, infatti, non è stato mai adottato).
Positiva anche l’introduzione dell’interpello ambientale, cioè la possibilità per alcuni soggetti, tra cui le associazioni di categoria, di inoltrare al Ministero della transizione ecologica istanze di ordine generale sull’applicazione della normativa ambientale. Si tratta di una novità potenzialmente molto utile per chiarire l’impatto di regole di difficile interpretazione.
Alcuni primi interventi per il rafforzamento della capacità amministrativa
Sempre tra le esperienze positive e, più in dettaglio, tra i percorsi di maturazione di politiche di semplificazione attente alle esigenze di cittadini e imprese, vorrei accennare anche ai nuovi percorsi di selezione dei funzionari pubblici, di formazione e incentivazione.
Da questo punto di vista, il quadro degli ultimi anni è negativo: dipendenti anziani, titoli di studio inadeguati o impropri rispetto alle funzioni svolte, procedure di selezione che continuano a basarsi principalmente sulle conoscenze teoriche anziché sulla capacità concreta di risoluzione dei problemi, assenza di incentivi alla produttività e al risultato utile.
L’attrattività della PA per i lavoratori altamente qualificati è quindi limitata, il che genera un’autoselezione negativa che impatta in modo sfavorevole anche sull’attuazione concreta delle semplificazioni.
Anche in questo caso, sono da valutare positivamente le recenti misure – introdotte con il Decreto Reclutamento – per la creazione di percorsi veloci e trasparenti per il reclutamento dei profili tecnici e gestionali, il raddoppio delle percentuali previste dalla legge per l’attribuzione di incarichi dirigenziali a soggetti esterni alla PA, il rafforzamento della mobilità orizzontale tra amministrazioni.
Cosa resta da fare
Sicuramente il PNRR rappresenta la proiezione nel futuro delle politiche pubbliche, comprese quelle di semplificazione.
Riforme ed execution del PNRR
Un futuro che si costruisce mediante riforme incisive e una ripresa non effimera degli investimenti pubblici e privati, per aprire la strada a un aumento strutturale della produttività totale dei fattori e, dunque, del ritmo di crescita dell’economia italiana, con significativi effetti sul rapporto debito/PIL.
In sostanza, esiste un legame strategico e indissolubile tra riforme e investimenti per aumentare in via strutturale il potenziale di crescita e il potenziale di “resilienza” del Paese.
Pertanto, anche come associazioni imprenditoriali, nei prossimi anni dovremo vigilare su tre elementi fondamentali: (1) la credibilità delle riforme, in quanto i processi riformatori iniziano con la pubblicazione delle norme in GU ma poi hanno bisogno di un idem sentire – costante nel tempo – in tutto il Paese per la loro concreta attuazione. Occorre, dunque, costruire – come ha sottolineato il Governatore Visco – un patto sociale fondato su “coesione e consapevolezza da parte di tutti – politica, istituzioni, parti sociali, cittadini della assoluta necessità di far fronte nel tempo agli impegni assunti”[1]; (2) l’avvio di politiche industriali che aiutino tutto il nostro tessuto produttivo a cambiare in modo strutturale e permanente, affrontando le sfide della transizione ecologica e digitale, anche in chiave di sostenibilità sociale (v. infra). Infatti, il Piano punta, da un lato, ad accelerare i processi di transizione e modernizzazione del tessuto produttivo e, dall’altro, a “ricucire” i divari che caratterizzano il Paese, riparando, al contempo, i danni economici e sociali della crisi pandemica; (3) una valutazione credibile non solo di quanto spendiamo, ma di come lo spendiamo rispetto agli obiettivi prioritari e trasversali che ci siamo dati. Infatti, come ha ricordato in un recente editoriale il prof. Cassese, la mappatura degli adempimenti e il controllo delle cose da fare, anche per verificare che siano fatte correttamente, debbono diventare strumento ordinario di gestione, perché non siano le urgenze o le emergenze a stabilire le priorità[2].
Se le azioni appena descritte andranno realizzate in un orizzonte di medio termine, nell’immediato occorre, anzitutto, dare tempestiva attuazione alle misure già adottate.
Penso, ad esempio, alla costituzione dei diversi organi previsti dalla governance del PNNR e, più in generale, all’execution del Piano.
Execution che richiederà una policy di semplificazione di medio termine basata su alcuni ingredienti di base, che mi limito ad accennare:
- un quadro regolatorio stabile e coerente, funzionale a superare le annose criticità legata a una legislazione alluvionale e, a volte, schizofrenica. Stabilità e coerenza (rispetto agli obiettivi del Piano, ma anche tra i diversi provvedimenti attuativi) che dovranno, sin da subito, fare i conti con il poderoso programma di misure legislative previste dal PNRR: 53 misure totali di cui 9 saranno adottate con decreto-legge; 12 con legge delega; per una si prevede l’adozione di un decreto legislativo[3].
Delle 53 misure 8 sono associate a provvedimenti dichiarati, in base al Documento di economia e finanza 2021, collegati alla manovra di finanza pubblica.
Sarà, dunque, essenziale il ruolo della governance nella puntuale predisposizione delle misure secondo lo stringente cronoprogramma, ma anche nella loro implementazione ed eventuale correzione sulla base dell’esperienza concreta.
Al contempo, sarà indispensabile una comune visione tra Governo e Parlamento sugli indirizzi prioritari, affinché l’iter parlamentare dei provvedimenti confermi la logica di fondo e i contenuti qualificanti delle diverse misure, semmai limandole e rafforzandole per renderle maggiormente coerenti rispetto agli obiettivi del Piano;
- un’attività costante di consultazione dei portatori di interessi, anche nell’ambito del Tavolo permanente, che segua nel tempo il flusso degli atti normativi, segnalando in itinere (e non più, quindi, come allo stato attuale soltanto in fase di audizione su provvedimenti già adottati) eventuali lacune, nonché i casi di adempimenti sproporzionati o di duplicazioni.
A tal fine, nei prossimi anni assumerà particolare rilevanza l’utilizzo degli strumenti di qualità della regolazione (AIR e consultazione), che potrebbero fornire indicazioni puntuali per un’efficace strutturazione delle misure da realizzare, con maggiore condivisione con gli operatori che dovranno attuarle in concreto;
- un rafforzamento complessivo della capacità amministrativa in particolare per le valutazioni e le decisioni di carattere tecnico cui saranno chiamate le PA, ai diversi livelli territoriali, rispetto all’attuazione del PNRR. Infatti, nella maggioranza dei casi si tratterà di valutazioni e decisioni vincolate dagli obiettivi europei previsti per la tutela ambientale e per la promozione della transizione (ecologica e digitale), che richiederanno competenze specialistiche e nuovi bilanciamenti di interessi. In sostanza, le misure connesse al PNRR dovranno essere scrutinate, già in fase istruttoria, in base al principio di ragionevolezza e proporzionalità rispetto ai target concordati a livello europeo.
Il recente decreto Semplificazioni avvia un processo di rafforzamento delle strutture amministrative in alcuni ambiti (es. istituzione Soprintendenza speciale per il PNRR presso il Ministero della cultura; rafforzamento della Commissione tecnica VIA), ma sarà necessario nei prossimi anni irrobustire la capacità amministrativa con nuove risorse altamente specializzate e aggiornamento continuo del personale già assunto.
In proposito, come ormai avviene da anni nel settore privato, sarà essenziale rafforzare anche gli ambiti di competenza che attengono alla sfera cognitiva, realizzativa, manageriale, nonché alle competenze specificamente relazionali e comunicative.
In particolare, occorre valorizzare le attitudini non strettamente tecniche (soft skills): problem solving, leadership, attitudini comunicative e relazionali, attitudine alla gestione dei rischi, delle emergenze e capacità decisionale.
Rafforzamento del partenariato pubblico-privato
Esiste, infine, la necessità di valorizzare ed ottimizzare l’impatto delle risorse utilizzate che sono purtroppo sempre limitate. Questa ragione rende fondamentale un’attività di intensa collaborazione tra pubblico e privato.
Cito solo due ambiti, a mo’ di esempio: il sistema della ricerca e la filiera della salute.
Quanto al primo, vanno sicuramente migliorati i meccanismi e snellite le procedure interne al sistema pubblico di ricerca per attivare, da un lato, progetti di ricerca e innovazione in partenariato pubblico-privato su varie fonti di finanziamento e, dall’altro, progetti commissionati al sistema pubblico dalle imprese.
Sul tema delle politiche per la salute, va rafforzato un sistema di governance del settore, che assume particolare rilevanza – ad esempio – per lo sviluppo del settore dell’hi-tech sanitario e delle life sciences, dei progetti di telemedicina, di ammodernamento dell’intero patrimonio delle dotazioni tecniche del nostro sistema ospedaliero.
Note
- https://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/interventi-governatore/integov2021/cf_2020.pdf ↑
- https://www.corriere.it/editoriali/21_giugno_18/tutti-doverosi-passaggi-governo-draghi-519ad094-d06e-11eb-8ae4-82443567179f.shtml. ↑
- https://www.camera.it/application/xmanager/projects/leg18/attachments/documenti/pdfs/000/001/145/CL009_giugno_2021_DEF.pdf ↑
