Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) rappresenta una grande opportunità per l’Italia, ma la sua gestione è una sfida complessa che richiede una visione lungimirante.
I fondi devono essere utilizzati in modo efficace per favorire la crescita e lo sviluppo digitale del Paese, ma il rischio di avanzo dei fondi, se non gestito correttamente, potrebbe trasformarsi in un problema piuttosto che in un’opportunità.
Nel caso del PNRR Digitale le amministrazioni che virtuosamente hanno speso solo parte dei soldi dei voucher, saranno infatti anche in grado di avere degli avanzi che potranno utilizzare per rispondere alla domanda: e dopo il PNRR cosa succederà?
Ma partiamo dall’inizio per capire le implicazioni degli avanzi e di questa domanda.
Il contesto del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR)
Una versione preliminare del Piano Nazionale di Ripresa italiano, che includeva le somme totali prese a prestito e le destinazioni principali, ottenne l’approvazione il 12 gennaio 2021 sotto il governo Conte, proprio un giorno prima dell’insorgere della crisi di governo e due settimane prima delle dimissioni del Presidente del Consiglio. Questo evento potrebbe richiamare alla mente degli osservatori più attenti anche il contesto del bando 1.3.1 del Piano di Sviluppo Nazionale e Difesa (PDND), approvato la notte prima della caduta del governo Draghi.
Le risorse del PNRR e i beneficiari
L’Italia emerge come il principale beneficiario del Fondo di Ripresa Europeo, ottenendo 192 miliardi dei 750 miliardi totali: 69 in sovvenzioni e 123 in prestiti. Per mettere in prospettiva, la Spagna si posiziona al secondo posto con 70 miliardi di sovvenzioni e 84 miliardi di prestiti richiesti solo nell’aprile 2023, mentre la Francia si colloca al terzo posto con 41 miliardi di sovvenzioni.
Tuttavia, questi numeri raccontano solo parte della storia. Benché tutti i paesi abbiano accettato le sovvenzioni, visto che rappresentano fondi gratuiti, solo dieci di essi hanno deciso di richiedere anche i prestiti. Tra questi, solo Grecia e Romania, insieme all’Italia, hanno optato per la somma massima disponibile.
fonte: openpolis, dati al 2022
Missioni e componenti del PNRR
Il PNRR si articola in 6 missioni, indicate da M1 a M6, ciascuna delle quali è suddivisa in 16 componenti. Una componente può includere più assi o ambiti, come evidenziato dalla presenza di 5 elementi nella componente M1C1. Inoltre, sono previste 152 misure di investimento e 63 riforme, secondo i dati del sito ufficiale Italiadomani.gov.it. Tuttavia, altri osservatori (1) riportano numeri divergenti, con Open Polis che conta 292 misure e la Corte dei Conti che ne censisce 285. Questa discrepanza solleva preoccupazioni sulla trasparenza del processo decisionale.
Investimenti e progetti
Ogni investimento si suddivide ulteriormente in sottomisure e progetti. A febbraio 2023, la Corte dei Conti ha registrato 134.000 progetti, ma ciò riguarda solo la metà delle misure del PNRR. Si stima che alla fine potrebbero essere tra i 250.000 e i 300.000 progetti complessivi. Dall’analisi dei dati, emerge che il 37% degli investimenti è dedicato agli obiettivi climatici, il 20% alla digitalizzazione e il 40% alle iniziative del Mezzogiorno. Questo quadro evidenzia la complessità e l’entità delle sfide legate alla realizzazione del PNRR, insieme all’importanza di garantire una maggiore chiarezza e trasparenza nel processo di implementazione. (1)
La complessa gestione dei fondi del PNRR
I fondi del PNRR vengono erogati all’Italia in 10 tranche entro giugno 2026, con il pagamento delle milestone condizionato al raggiungimento di specifici traguardi, noti come milestone, e obiettivi, denominati target, per ciascuna misura. Le milestone rappresentano fasi cruciali nell’implementazione fisica e procedurale delle misure, come la semplificazione di normative specifiche o il completo completamento di lavori e sistemi informativi. Al contrario, i target si traducono in indicatori misurabili di risultato dell’intervento pubblico, come la quantità di chilometri di ferrovie costruiti. Complessivamente, l’Italia deve perseguire 529 traguardi.
Il progresso verso gli obiettivi viene valutato semestralmente mediante accordi operativi stipulati nel 2021, che dettagliano i meccanismi di verifica da parte della Commissione Europea. Ad esempio, per la terza tranche da 19 miliardi di euro, l’Italia doveva dimostrare di aver raggiunto 55 traguardi e obiettivi. Alla fine, la Commissione ha approvato 54 obiettivi, mentre uno è stato oggetto di riprogrammazione (detto posticipa).
La gestione oculata dei fondi del PNRR si rivela complessa a causa dell’approccio adottato dal governo italiano Conte secondo che consiste nel raccogliere tutti i finanziamenti disponibili nel minor tempo possibile in previsione forse di una caduta di governo, il che ha ridotto il tempo di programmazione e organizzazione.
La discrasia tra offerta e domanda di fondi nell’ambito digitale
Parlando specificatamente del digitale si dice che le richieste iniziali dell’allora Ministro dell’Innovazione e Transizione Digitale fossero di 2 o 4 miliardi (1) mentre le disponibilità poi date al Ministero stesso siano state oltre i dieci miliardi. Questo è solo un esempio di come l’offerta, grazie alla quantità di soldi ricevuti dal PNRR, abbia di un gran lunga superato la domanda o la necessità.
Gli avanzi del PNRR: opportunità o problema?
La maggior parte delle persone quando si parla di avanzi del PNRR guarda con uno sguardo interlocutorio come a dire: “ma non esistono gli avanzi, ti viene finanziato quello che dimostri di aver speso”.
Questo deriva da due tipi di esperienze: il PNRR digitale a differenza del resto del PNRR dà dei voucher in base ai risultati raggiunti e non copre semplicemente ed esclusivamente le spese effettuate a seguito di un progetto.
Il secondo tipo di esperienza è quello dei bandi pre PNRR che funzionavano esattamente a copertura dei costi sostenuti.
Tutti i fondi PNRR sono destinati a investimenti, escludendo la spesa corrente, e pertanto verranno interamente immessi nell’economia nel periodo 2022-2026.
Questo implica che, ad esempio, la costruzione di un asilo con il PNRR richiede dopo il PNRR ulteriori risorse per mantenere sia il personale che la struttura, mentre l’acquisto di servizi Cloud implica la necessità di reperire fondi al di là del periodo di finanziamento del PNRR per sostenere i canoni associati.
Il PNRR è stato pensato in questo modo perché il suo scopo principale è quello di dare una spinta all’economia e dare una spinta all’economia significa fare investimenti non prevedere gestione, manutenzione e canoni spalmando fondi su troppi anni.
Le sfide per le amministrazioni locali
Le amministrazioni locali, sia per quanto riguarda il PNRR digitale che il PNRR non digitale, si sono trovate a fronteggiare diverse sfide e una pioggia di soldi. Riguardo al PNRR non digitale, in base alle spese effettuate, hanno potuto rendicontare e quindi ricevere i fondi, trattandosi principalmente di investimenti. Questo significa che se hanno ad esempio costruito un asilo con i fondi del PNRR, dovranno successivamente individuare modalità per mantenere l’edificio e pagare il personale nel tempo.
Le carenze in termini di organizzazione e programmazione
Queste considerazioni evidenziano una carenza che spesso caratterizza le amministrazioni italiane: l’organizzazione e la programmazione. Prima del PNRR, l’approccio tipico era orientato verso l’opportunità finanziaria disponibile. Ad esempio, se c’erano fondi per la costruzione di asili, veniva l’idea di costruire un asilo (ovviamente è un’esagerazione per fare un esempio). Tuttavia, il ragionamento dovrebbe essere inverso: identificare la necessità di costruire un asilo e successivamente individuare i fondi per realizzarla. Questo richiede una programmazione, organizzazione e progettazione, aspetti spesso trascurati nelle pratiche amministrative del nostro Paese.
Il ruolo dei fornitori
Per quanto riguarda gli avvisi nel contesto del digitale, si sono presentati diversi scenari. Gli avvisi a obiettivo assegnano fondi quando si raggiunge un determinato obiettivo, indipendentemente dalla cifra spesa.
Nel primo caso, se il fornitore offre in modo congruo rispetto all’avviso, il comune potrebbe avere avanzo di fondi che potrà utilizzare negli anni successivi per nuovi investimenti o per coprire canoni e infrastrutture o per potenziare la digitalizzazione.
Nel secondo caso, se il fornitore cerca di massimizzare la spesa senza valutare adeguatamente le reali esigenze del comune, quest’ultimo si trova a dover gestire i canoni negli anni successivi per l’acquisto effettuato in alcuni casi sovradimensionati rispetto alle esigenze, avendo comprato tutto il possibile perchè i soldi c’erano. Un po’ come il super bonus, dove spendere di più voleva dire prendere più soldi (il 10% oltre il 100%). Ma spendere di più vuol anche dire dover mantenere ad esempio case più costose.
Nel terzo caso, se il fornitore utilizza parte dei fondi dell’avviso per coprire i canoni dei successivi due o tre anni oltre alla fornitura, spendendo comunque tutto l’avviso, (con la dicitura “manutenzione inclusa per 2 anni” ad esempio anche se non proprio “compliant” al concetto di investimento) si posticipa la necessità di trovare risorse per coprire i canoni, ma si torna alla situazione 2 , il comune dovrà affrontare questa spesa comunque in anni successivi e posticipa solo il problema del secondo scenario.
Con questo non vuol dire necessariamente che risparmiare sia virtuoso perché potrebbe essere che la soluzione tecnologica individuata permette del risparmio ma non sia una scelta lungimirante nel tempo. Quello che si dice è di considerare il rapporto costi benefici e necessità effettive dell’ente e non comprare solo “perchè si hanno tanti soldi” anche cose che magari non sono utili o sostenibili economicamente.
Conclusioni
In conclusione, ci si augura sia più chiaro il concetto di avanzi, considerando che gli avvisi del PNRR digitale sono orientati a obiettivi. E che come visto nella prima parte, solitamente gli importi finanziati sono superiori alle reali necessità implementative.
È quindi importante aver pianificato e previsto i lavori con i fornitori in modo da poter prevedere degli avanzi (o aver pensato al dopo) per gli anni successivi al PNRR allo scopo di:
- garantire la sostenibilità delle spese effettuate;
- fare meglio di quanto richiesto dagli avvisi:
- completamento attività (es. invio messaggi su app IO)
- miglioramento attività (es. fruizione banche dati di interesse nazionale tramite PDND)
- per finanziare ulteriori obiettivi (es. cybersecurity o opendata) definiti nel Piano Triennale del quale il PNRR rappresenta un estratto focalizzato su specifiche aree;
- per spingere ulteriori innovazione nelle amministrazioni locali (es. oggi intelligenza artificiale o dematerializzazione, domani chissà …);
- per proseguire il percorso di digitalizzazione nelle amministrazioni locali;
- per non dover smantellare quanto fatto con il PNRR perché non manutenibile o utilizzato.
Fonti
- (1) PNRR: La grande Abbuffata , Boeri e Perotti, Feltrinelli, 205p.
