PNRR, rispettiamo il cronoprogramma: ecco l’enorme posta in gioco

Con l’approvazione da parte dei parlamenti dell’Austria e della Polonia sul Recovery Fund, tutti e ventisette gli Stati dell’Unione Europea hanno completato il processo di ratifica della decisione sulle risorse proprie dell’UE. Si sono creati così i presupposti giuridici affinché la Commissione possa andare sul mercato a reperire le risorse per dare il via al Next Generation EU.

Nel frattempo sono saliti a 19 i Piani nazionali di ripresa e resilienza ricevuti dalla Commissione. Quello italiano sta entrando nel vivo della sua attuazione, con il governo intenzionato a rispettare il cronoprogramma delle riforme e un Parlamento chiamato a dare concretezza agli impegni presi. Sono attesi nelle prossime settimane i decreti sul reclutamento della Pa, le norme anti corruzione, la delega per la riforma del Codice degli appalti, la legge sulla concorrenza, la delega sul fisco e la riforma degli ammortizzatori sociali.

Già approvato il decreto-legge sulla governance del Piano, con prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di snellimento delle procedure.

Attuazione PNRR: le prime riforme ai nastri di partenza

Sappiamo che il PNRR include interventi per oltre 235 miliardi lungo un arco di sei anni: un piano imponente, da tradurre rapidamente in progetti esecutivi, gare di appalto e opere pubbliche. Al di là delle diverse visioni sul ruolo di Stato, Regioni ed enti locali nel dar corso agli interventi, bisognerà trovare soluzioni valide per assicurare che queste risorse siano efficaci. La sfida progettuale e l’impegno necessario per la sua concreta realizzazione sono notevoli. L’erogazione dei fondi europei è subordinata alla disponibilità di evidenze sullo stato di avanzamento degli interventi e sugli obiettivi raggiunti, frutto di un monitoraggio continuo.

L’agenda delle riforme è altrettanto vasta, da realizzare anch’essa secondo un calendario serrato. Si individuano interventi per migliorare il funzionamento delle amministrazioni pubbliche, ridurre i tempi della giustizia e la complessità del quadro normativo, rimuovere le limitazioni alla concorrenza: tutte aree in cui da tempo è evidente la necessità di un cambio di passo. A questi si aggiungono le riforme annunciate del sistema fiscale e degli ammortizzatori sociali che, pur se non incluse nel Piano, completano il quadro delle materie su cui il Governo intende intervenire. Come ha scritto Ferruccio de Bortoli sul Corriere Economia, “solo le riforme funzionali a garantire l’attuazione del PNRR sono ben 48, ma non si avverte nessuna tensione sulla praticabilità dell’iter parlamentare dei tanti provvedimenti legislativi previsti dal Piano”. Qualche preoccupazione perciò sull’ingorgo legislativo dei prossimi mesi è legittima.

Serviranno coesione e consapevolezza da parte di tutti ‒ politica, istituzioni, parti sociali, cittadini ‒ della assoluta necessità di far fronte nel tempo agli impegni assunti. Vanno tenuti sotto osservazione costante progettazione, esecuzione e risultati, definendo precise responsabilità di intervento per ovviare a insufficienze e ritardi ed evitando così di ripetere gli errori del passato.

Gli effetti macroeconomici del Piano dipenderanno non solo dalle risorse impiegate ma anche dalla qualità degli interventi, dall’efficienza con cui saranno realizzati, dalla loro capacità, insieme con le riforme che li accompagneranno, di creare un ambiente favorevole all’iniziativa privata e di incidere sulle decisioni di investimento delle imprese. “Nel complesso, un piano efficacemente eseguito, nella realizzazione degli investimenti come nell’attuazione delle riforme, potrebbe elevare la crescita potenziale annua dell’economia italiana di poco meno di un punto percentuale nella media del prossimo decennio, consentendo di tornare a tassi di incremento del prodotto che la nostra economia non consegue da anni”, ha dichiarato il Governatore della Banca d’Italia nella sua Relazione annuale stimando un aumento del livello del PIL tra i 3 e i 4 punti percentuali entro il 2026. Una crescita che riusciremo a conseguire solo se sapremo tenere alta la tensione sulle tante misure da attuare.

Provvedimenti legislativi previsti dal PNRR da approvare entro l’estate

FONTE: Nostre elaborazioni su dati PNRR

Governo e indirizzo del PNRR

La governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) è articolata su più livelli. La responsabilità di indirizzo del Piano è assegnata alla Presidenza del Consiglio dei ministri. Viene istituita una Cabina di regia, presieduta dal Presidente del Consiglio dei ministri, alla quale partecipano di volta in volta i Ministri competenti in ragione delle tematiche affrontate in ciascuna seduta. La Cabina di regia esercita poteri di indirizzo, impulso e coordinamento generale sull’attuazione degli interventi del PNRR.

Viene istituita una Segreteria tecnica presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri che supporta le attività della Cabina di regia, la cui durata temporanea è superiore a quella del Governo che la istituisce e si protrae fino al completamento del PNRR entro il 31 dicembre 2026.

La Cabina di Regia, affiancata dalla Segreteria tecnica, assicura relazioni periodiche al Parlamento e alla Conferenza Unificata, e aggiorna periodicamente il Consiglio dei Ministri. Presso la Presidenza viene anche istituita un’Unità per la razionalizzazione e il miglioramento dell’efficacia della regolazione, con l’obiettivo di superare gli ostacoli normativi, regolamentari e burocratici che possono rallentare l’attuazione del Piano.

È istituito, poi, un Tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale composto da rappresentanti delle parti sociali, del Governo, delle Regioni, degli Enti locali e dei rispettivi organismi associativi, delle categorie produttive e sociali, del sistema dell’università e della ricerca scientifica e della società civile.

Realizzazione e rendicontazione del PNRR

Alla realizzazione operativa degli interventi previsti dal PNRR provvedono i singoli soggetti attuatori: le Amministrazioni centrali, le Regioni e le Province autonome e gli enti locali, sulla base delle specifiche competenze istituzionali o della diversa titolarità degli interventi definita nel PNRR.

Il monitoraggio e la rendicontazione del Piano sono affidati al Servizio centrale per il PNRR, istituito presso il Ministero dell’economia e delle finanze, che rappresenta il punto di contatto nazionale con la Commissione europea per l’attuazione del Piano. Inoltre, presso il MEF è istituito un ufficio dirigenziale presso la Ragioneria dello Stato con funzioni di audit del PNRR e di monitoraggio anticorruzione.

Ogni Amministrazione centrale titolare di interventi previsti dal PNRR individua (o costituisce ex novo) una struttura di coordinamento che agisce come punto di contatto con il Servizio centrale per il PNRR. Tale struttura provvede anche a rendicontare le spese e l’avanzamento di Target e di Milestone al Ministero dell’economia e delle finanze. Le amministrazioni centrali svolgono una supervisione generale sull’effettiva attuazione dell’investimento/riforma di riferimento e rendicontano le relative spese nonché i target e milestone conseguiti.

Inoltre, le Amministrazioni possono ricorrere al supporto tecnico-operativo di task-force attivate attraverso società pubbliche che istituzionalmente affiancano le PA nelle attività di definizione e attuazione delle politiche di investimento pubblico per lo sviluppo.

Infine, presso il Ministero dell’Economia e delle finanze si prevede l’istituzione di un apposito Organismo di audit del PNRR indipendente e responsabile del sistema di controllo interno, per proteggere gli interessi finanziari dell’Unione e più specificamente per prevenire, identificare, segnalare e correggere casi di frode, corruzione o conflitto di interesse. Al fine di assicurare l’efficace realizzazione degli adempimenti di monitoraggio, rendicontazione, controllo ed audit sull’attuazione del PNRR e delle relative riforme ed investimenti, si prevede il reclutamento di personale specialistico, nelle materie economiche, giuridiche, statistico-matematiche e ingegneria gestionale.

Verifica e monitoraggio del PNRR

Al fine di garantire la semplificazione dei processi di gestione, controllo, monitoraggio e rendicontazione dei progetti finanziati, e, contestualmente, aderire ai principi di informazione, pubblicità e trasparenza prescritti dalla normativa europea e nazionale, il PNRR utilizzerà il sistema Informativo “ReGiS^[3]” sviluppato dal MEF, assicurando la tracciabilità e trasparenza delle operazioni e l’efficiente scambio elettronico dei dati tra i diversi soggetti coinvolti nella Governance del Piano.

Con il Sistema unitario “ReGiS”, si dispone di un applicativo unico di supporto ai processi di programmazione, attuazione, monitoraggio, controllo e rendicontazione del PNRR. Questo strumento è utile a fornire un continuo e tempestivo presidio sull’insieme delle misure finanziate e sul loro avanzamento finanziario, procedurale e fisico. Ciascuna dimensione attuativa del PNRR è tracciata elettronicamente attraverso il corredo di tutte le informazioni di carattere anagrafico e di avanzamento delle attività, che le Amministrazioni Responsabili e attuatrici gestiscono lungo l’intero ciclo di vita delle iniziative. Inoltre, il sistema consente la puntuale verifica di target e milestone, e fornisce una vista integrata con l’analogo quadro di altri progetti in corso di realizzazione con altre fonti europee e nazionali a partire quindi dalla programmazione complementare PNRR.

Il sistema “ReGiS”, che si integrerà anche con i sistemi della Commissione Europea, è disponibile per coadiuvare le unità per le relative attività comprese quelle di controllo. Attraverso la codificazione e tracciatura dei progetti finanziati nell’ambito dei diversi strumenti pubblici nazionali ed europei il sistema evita anche il rischio di doppio finanziamento. Il sistema assicura, infine, la disponibilità di dati di supporto per le attività di audit. È inoltre, garantito, secondo le indicazioni formulate in sede parlamentare, la predisposizione di una piattaforma digitale per fornire un’adeguata informazione sullo stato di avanzamento dei progetti contenuti nel PNRR.

Poteri sostitutivi

In caso di mancato rispetto da parte di Regioni, Città metropolitane, Province o di Comuni degli obblighi e impegni finalizzati all’attuazione del PNRR, il Presidente del Consiglio dei Ministri, nel caso in cui sia a rischio il conseguimento degli obiettivi intermedi e finali del Piano, assegna al soggetto attuatore interessato un termine non superiore a 30 giorni per provvedere. In caso di perdurante inerzia, il Consiglio dei ministri individua l’amministrazione, l’ente, l’organo o l’ufficio, o i commissari ad acta, ai quali attribuisce, in via sostitutiva, il potere di adottare gli atti o provvedimenti necessari, oppure di provvedere all’esecuzione ai progetti.

In caso di dissenso, diniego o opposizione proveniente da un organo statale che può precludere la realizzazione di un intervento rientrante nel PNRR, la Segreteria tecnica – se un meccanismo di superamento del dissenso non sia già previsto dalle vigenti disposizioni – propone al Presidente del Consiglio dei ministri, entro i successivi 5 giorni, di sottoporre la questione all’esame del Consiglio dei ministri per le conseguenti determinazioni.

Le misure e le procedure di accelerazione e semplificazione delineate nel decreto per l’efficace e tempestiva attuazione degli interventi trovano applicazione anche per gli investimenti finanziati con il Fondo complementare al PNRR.

Semplificazione procedure e rafforzamento capacità amministrativa

Il decreto prevede diversi interventi volti ad accelerare e snellire le procedure e, allo stesso tempo a rafforzare la capacità amministrativa della Pubblica amministrazione in vari settori.

Valutazione di impatto ambientale (VIA)

Riduzione dei tempi: sono ridotti i tempi per la valutazione di impatto ambientale dei progetti che rientrano nel PNRR, di quelli finanziati dal fondo complementare e dei progetti attuativi del Piano nazionale integrato per l’energia e il clima (PNIEC). La durata massima della procedura sarà di 130 giorni.

Commissione speciale: è istituita una apposita commissione tecnica per la VIA. La commissione è composta da un massimo di 40 persone nominate con decreto del Ministro. Lavoreranno a tempo pieno in modo da garantire efficienza e capacità produttiva.

Potere sostitutivo: è previsto l’esercizio di un potere sostitutivo nel caso di inerzia della commissione, oltre che dei dirigenti del Ministero della transizione ecologica e del Ministero della cultura.

Soprintendenza speciale: per la tutela dei beni culturali e paesaggistici interessati dagli interventi previsti nel PNRR è istituita presso il ministero della Cultura una Soprintendenza speciale.

Fonti rinnovabili

Per accelerare il raggiungimento degli obiettivi nazionali di decarbonizzazione sono semplificate le procedure autorizzative che riguardano la produzione di energia da fonti rinnovabili, la installazione di infrastrutture energetiche, impianti di produzione e accumulo di energia elettrica e, inoltre, la bonifica dei siti contaminati e il repowering degli impianti esistenti.

Superbonus

Per favorire l’efficientamento energetico degli edifici sono semplificate le procedure per l’accesso al Superbonus. L’accesso alla misura è esteso agli interventi volti alla rimozione delle barriere architettoniche.

Semplificazione delle procedure per le opere di impatto rilevante

Questo pacchetto di misure riguarda taluni progetti^[4]. Per assicurare una procedura veloce è previsto che tutti i pareri e le autorizzazioni richiesti (Conferenza dei servizi, valutazione di impatto ambientale, verifica archeologica, dibattito pubblico) vengano acquisiti sullo stesso livello progettuale, ossia sul progetto di fattibilità tecnico-economica per il quale il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici definirà i contenuti essenziali.

Premi e penali per l’esecuzione dei contratti legati al PNRR

Per l’esecuzione dei contratti pubblici finanziati con le risorse previste dal PNRR e dal Fondo complementare, saranno previsti “premi di accelerazione” per ogni giorno di anticipo sul termine contrattuale. Saranno anche previste penali dovute al ritardato adempimento, comprese tra lo 0,6 per mille e l’1 per mille al giorno e da determinare in relazione all’entità delle conseguenze legate al ritardo, con un massimo del 20 per cento dell’ammontare stesso.

Subappalto

Dalla data di entrata in vigore del decreto:

• fino al 31 ottobre 2021, in deroga alle norme in vigore che prevedono un limite del 30%, il subappalto non può superare la quota del 50% dell’importo complessivo del contratto di lavori, servizi o forniture. Sono comunque vietate l’integrale cessione del contratto di appalto e l’affidamento a terzi della integrale esecuzione delle prestazioni o lavorazioni che ne sono oggetto, così come l’esecuzione prevalente delle lavorazioni ad alta intensità di manodopera. Infine, il subappaltatore deve garantire gli stessi standard qualitativi e prestazionali previsti nel contratto di appalto e riconoscere ai lavoratori un trattamento economico e normativo non inferiore a quello che avrebbe garantito il contraente principale, inclusa l’applicazione degli stessi contratti collettivi nazionali di lavoro;
• dal 1° novembre 2021, viene rimosso ogni limite quantitativo al subappalto, ma le stazioni appaltanti indicheranno nei documenti di gara le prestazioni o lavorazioni che devono essere eseguite obbligatoriamente a cura dell’aggiudicatario in ragione della loro specificità. Inoltre, le stesse dovranno indicare le opere per le quali è necessario rafforzare il controllo delle attività di cantiere e dei luoghi di lavoro e garantire una più intensa tutela delle condizioni di lavoro e della salute e sicurezza dei lavoratori e prevenire il rischio di infiltrazioni criminali, a meno che i subappaltatori siano iscritti nelle white list o nell’anagrafe antimafia;
• il contraente principale e il subappaltatore sono responsabili in solido nei confronti della stazione appaltante.
• Dibattito pubblico

Per assicurare la più ampia condivisione delle opere da realizzare, il decreto legge rafforza lo strumento del “dibattito pubblico” e le attività della Commissione istituita presso il Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili per il confronto con la società civile e gli enti territoriali.

Appalto integrato

Per gli interventi del PNRR è previsto un unico affidamento per la progettazione e l’esecuzione dell’opera sulla base del progetto di fattibilità tecnico-economica. L’aggiudicazione avverrà sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, che tiene conto anche degli aspetti qualitativi oltre che economici.

Partecipazione alle gare: più attenzione alla sostenibilità sociale e all’inserimento al lavoro di donne e giovani

Le aziende, anche di piccole dimensioni (sopra i 15 dipendenti) che partecipano alle gare per le opere del PNRR e del Fondi complementare e che risultino affidatarie dei contratti hanno l’obbligo di presentare un rapporto sulla situazione del personale in riferimento all’inclusione delle donne nelle attività e nei processi aziendali. In caso di violazione dell’obbligo, è prevista l’applicazione di penali e l’impossibilità di partecipare per 12 mesi a ulteriori procedure. Nei bandi di gara saranno riconosciuti punteggi aggiuntivi per le aziende che utilizzano strumenti di conciliazione vita-lavoro, che si impegnino ad assumere donne e giovani sotto i 35 anni, che nell’ultimo triennio abbiano rispettato i principi di parità di genere e adottato misure per promuovere pari opportunità per i giovani e le donne nelle assunzioni, nei livelli retributivi e degli incarichi apicali. Salve motivate ragioni, le stazioni appaltanti includono nel bando l’obbligo del partecipante alla gara di riservare a giovani e donne una quota delle assunzioni necessarie per eseguire il contratto. Tra i criteri per partecipare alle gare vi è anche l’impegno a presentare la rendicontazione non finanziaria sulla sostenibilità sociale e ambientale dei processi produttivi.

Trasparenza e pubblicità degli appalti

Tutte le informazioni relative alla programmazione, alla scelta del contraente, all’aggiudicazione ed esecuzione delle opere saranno gestite e trasmesse alla banca dati dei contratti pubblici dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) attraverso l’impiego di piattaforme informatiche interoperabili; le commissioni giudicatrici effettueranno la propria attività utilizzando, di norma, le piattaforme e gli strumenti informatici. La banca dati degli operatori economici è accorpata alla Banca dati dei contratti pubblici e verrà gestita da ANAC. All’interno della nuova banca dati, verrà istituito il fascicolo virtuale dell’operatore economico, nel quale saranno conservati tutti i dati e le informazioni necessarie ai fini della partecipazione alle procedure di gara, rendendo in tal modo più semplice le attività di verifica e controllo da parte delle stazioni appaltanti. Queste ultime dovranno avere requisiti di qualità in termini di esperienza pregressa documentata, personale qualificato e strumentazione tecnica adeguata.

• Primo rafforzamento del sistema delle stazioni appaltanti

Nelle more di una compiuta razionalizzazione, riduzione e qualificazione delle stazioni appaltanti, si vieta ai Comuni non capoluogo di affidare appalti per interventi del PNRR, dovendo ricorrere alle Unioni di Comuni, Consorzi, Città metropolitane, Province e Comuni capoluogo.

• Fibra ottica e reti di comunicazione elettronica

Si semplifica il procedimento di autorizzazione per l’installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica e si agevola l’infrastrutturazione digitale degli immobili con reti in fibra ottica.

• Superamento del divario digitale

Al fine di agevolare il superamento del divario digitale si favorisce il sistema delle deleghe da parte di soggetti titolari di identità digitale. È potenziato il sistema delle banche dati e dello scambio di informazioni tra le stesse.

Conclusioni

Man mano che vengono a delinearsi le linee operative per dare attuazione al PNRR, ci si rende conto che quest’ultimo rappresenta una formidabile sfida per tutto il Paese. Il suo buon avvio è parte di uno sforzo collettivo, che ci deve spingere a superare le nostre debolezze strutturali, la specificità di un’anemia della crescita economica che dura da oltre due decenni.

Se, come ormai abbiamo ben compreso, non esistono soluzioni semplici ai nostri problemi, è oggi che si presenta un’occasione decisiva per intensificare l’impegno. Agli interventi previsti dal Piano e al connesso, articolato, programma di riforme occorre dare massima concretezza; vanno assicurate la sicurezza e la rapidità dell’esecuzione, l’efficacia e la trasparenza degli impegni finanziari.

Ci vuole una costante e maggiore consapevolezza dell’enorme posta in gioco. Il PNRR non andrà avanti per inerzia e non possiamo permetterci il lusso di perdere tempo prezioso in inutili polemiche o posizionamenti dal sapore squisitamente elettoralistico. Il Paese sarà chiamato a un impegno duraturo anche oltre l’orizzonte del programma NGEU, per dare concreta attuazione alle riforme.

NGEU e PNRR possono sembrare due sigle dal vago significato, ma i loro contenuti, programmatici e sostanziali, sono decisivi. Per questo diventa essenziale spendere bene le risorse straordinarie che il programma ci offre e tutte le altre che saranno disponibili per trovare quei nuovi “equilibri” di vita sociale e di prospettiva stabile di sviluppo economico.

Note

1. Il PNRR (p. 43) distingue tra: 1) riforme orizzontali: innovazioni strutturali dell’ordinamento d’interesse trasversale a tutte le missioni del piano; 2) riforme abilitanti: interventi funzionali a garantire l’attuazione del piano; 3) riforme settoriali: innovazioni normative relative alle singole missioni; 4) riforme di accompagnamento: riforme che, seppure non comprese nel perimetro del piano, sono destinate ad accompagnarne l’attuazione. ↑
2. In materia la 13ª Commissione ambiente del Senato sta esaminato il disegno di legge S. 1131. ↑
3. Il Sistema unitario “ReGiS” è previsto dall’articolo 1, comma 1043, Legge 30 dicembre 2020, n. 178 (Legge Bilancio 2021). ↑
4. L’alta velocità ferroviaria sulla tratta Salerno-Reggio Calabria, l’alta velocità/alta capacità sulla Palermo-Catania-Messina, il potenziamento della linea Verona-Brennero, la diga foranea di Genova, la diga di Campolattaro a Benevento, la messa in sicurezza e l’ammodernamento del sistema idrico del Peschiera nel Lazio e il potenziamento delle infrastrutture del porto di Trieste. ↑