Riforma PA: le innovazioni e le ombre

Torniamo sulla valutazione della riforma della PA, adesso approvata al Senato il 4 agosto, perché le modifiche intervenute alla Camera, dal punto di vista dell’innovazione con il digitale, che è qui il focus di analisi, sono state significative e di grande impatto sia dal punto di vista del metodo che del merito.

La legge delega ne è uscita, in quest’ambito, con un’identità innovatrice che prima non aveva, sulla base di principi che, nella precedente versione, non erano enunciati (l’unica eccezione è l’articolo sulla conciliazione dei tempi vita-lavoro, dove si è registrata una spiacevole regressione) e che la avvicinano a quell’obiettivo della “trasformazione esistenziale della pubblica amministrazione” dichiarato dal premier Renzi.

E se è vero che la valutazione finale potrà essere data solo a decreti legislativi emanati e ancor più a decreti attuati (i due passaggi chiave sui quali maggiori sono le insidie e minori le capacità dimostrate in generale nel passato), non c’è dubbio che la presenza di indirizzi “nuovi” consente di impostare il percorso successivo nel modo corretto, dichiarando guerra alla burocrazia e alla cultura dell’inadempienza, con una responsabilizzazione collettiva e pervasiva su tutti i livelli dell’amministrazione.

Le principali novità introdotte alla Camera

Quali queste modifiche, in gran parte anche evidenziate dal documento di sintesi prodotto dal Ministero per la Semplificazione e della Pubblica Amministrazione?

Le principali sono relative soprattutto all’art.1, ma anche 2 e 7:

• il cambiamento dell’obiettivo della riorganizzazione dei processi dell’amministrazione da “finalizzati a maggiore efficienza ed economicità” a “finalizzati alla realizzazione di un’amministrazione digitale e aperta, di servizi facilmente utilizzabili e di qualità, attraverso una maggiore efficienza ed economicità”, con una dichiarazione di “visione” che fa riferimento esplicito all’Open Government, superando (nei principi) uno dei maggiori difetti della formulazione originaria, anche se purtroppo non viene esplicitato il valore rilievo strategico nazionale del Piano di Azione per l’Open Government;
• l’introduzione del diritto di accesso dei cittadini alle informazioni e ai dati della pubblica amministrazione, internazionalmente riconosciuto come “principi del FOIA – Freedom of Information Act”;
• l’introduzione del concetto di sistema unificato e coordinato a livello nazionale per la misurazione e valutazione della performance, così da connettere obiettivi, piani, risultati, e consentire il monitoraggio degli obiettivi di performance, e non soltanto per l’attuazione della strategia digitale. E quindi, in nuce, di un sistema di controllo di gestione per la pubblica amministrazione, “l’unica leva per osare davvero il cambiamento”, come afferma Paolo Coppola, PD);
• la “forzatura” utile sul fronte della strategia di infrastrutturazione con banda larga, di diffusione del wi-fi e dello SPID, che mette in primo piano le esigenze della scuola, della sanità e del turismo, inserendo soprattutto su questo settore di intervento alcune prescrizioni (ad esempio sull’apertura dello SPID al turista, “utile a gestire tutte le componenti del suo viaggio” come afferma Edoardo Colombo), che sarebbero dovute essere già parte integrante della strategia per la crescita digitale;
• l’indirizzo finalmente chiaro sul carattere del nuovo CAD, non tanto da considerare “aggiornamento” dell’attuale, ma di cui si prevede la ristrutturazione profonda, nella logica della “delegificazione” e di una semplificazione non solo delle modalità di adozione delle regole tecniche ma del CAD stesso, che deve contenere “esclusivamente princìpi di carattere generale”. Un CAD sempre più simile a un “testo di principi dell’amministrazione aperta”, che lascia alle regole tecniche tutto quanto non è legato alla definizione di policy e di responsabilità, come abbiamo più volte auspicato;
• l’esplicito riferimento dell’adeguamento del CAD alle direttive europee e quindi anche al regolamento europeo eIDAS, con la conseguente necessità di rivisitazione di tutta la materia relativa ai servizi fiduciari (firma elettronica, posta elettronica, ecc.);
• la sottolineatura esplicita della necessità di prevedere strumenti per la collaborazione tra le amministrazioni per la digitalizzazione dei processi e dei servizi, formalizzando e dando evidenza a quei percorsi di co-progettazione che stanno sempre più efficacemente connotando i nuovi sviluppi, con risultati migliori e più rapidi di quanto sperimentato con il riuso, soprattutto lì dove si adotta il software open source, altra modifica introdotta alla Camera (“per favorire in maniera ancora più forte l’open source”, come sostiene Mirella Liuzzi, M5S);
• l’esplicita raccomandazione di svolgere in via telematica le riunioni della Conferenza dei servizi (sottolineata anche dall’enfasi con cui il governo ha comunicato questa novità introdotta alla Camera);
• l’ampliamento e il rafforzamento delle misure sulla trasparenza, con l’esplicita indicazione delle informazioni da pubblicare sui siti internet (in relazione alle fasi degli appalti pubblici, ai tempi di attesa per le strutture sanitarie, ai tempi di pagamento dei fornitori per tutte le amministrazioni e all’ammontare dei debiti) e le modalità di controllo da parte di ANAC.

Da sottolineare è poi il metodo, non solo perché alcuni punti elencati sono stati promossi o condivisi anche dalle forze di opposizione, ma anche perché diversi provengono da iniziative della società civile che è riuscita a coordinarsi e dialogare efficacemente con la politica, che ha dato l’adeguato ascolto e attenzione, anche grazie al lavoro, culturalmente e politicamente fondamentale, svolto dall’intergruppo parlamentare per l’innovazione tecnologica. Esemplari i casi del diritto di accesso alle informazioni, oggetto di una iniziativa specifica delle organizzazioni aderenti a Foia4Italy, e i molti emendamenti sul CAD e sulla Conferenza dei servizi, realizzati grazie ad un lavoro collaborativo e in presenza con la partecipazione di molti esperti e promosso da Associazione Stati Generali dell’Innovazione e IWA Italy.

Gli altri punti rilevanti (con qualche ombra)

Queste modifiche si aggiungono a quelle già presenti nel testo modificato dal Senato a maggio:

• la scelta di focalizzare l’intero articolo 1 sulla “carta della cittadinanza digitale”, indirizzando la modifica del CAD (come descritto sopra, divenuta alla Camera profonda e radicale);
• l’apertura alla flessibilità nelle modalità e nei tempi di lavoro, con un approccio rimasto però purtroppo timido, in quanto limitato alla volontarietà della richiesta del dipendente e all’etichetta della conciliazione del tempo vita lavoro. La formulazione non la rende una misura che si propone di rispondere ad una nuova esigenza organizzativa, ma anzi la riconduce, nella modifica della Camera, ad un obiettivo (il 10 per cento dei dipendenti in tre anni) non ambizioso e chiaramente definito nella “vecchia” logica di misura di nicchia. Tra l’altro rimane curiosa la mancanza di riferimenti al concetto del “piano di utilizzo del telelavoro”, già previsto dal 2012 nel decreto Crescita 2.0, dove si introdusse un “telelavoro by default” purtroppo poco applicato e mai controllato. In altri termini, buone aperture per le amministrazioni illuminate, ma non un disegno strategico e pervasivo, con un sapore amaro da “vorrei ma non oso”;
• la semplificazione sul funzionamento degli enti pubblici di ricerca, riducendo la burocrazia che ne limita e qualche volta ne devia il focus delle attività (semplificazione che si potrebbe utilizzare come esperienza pilota da rendere regola per tutte le organizzazioni);
• la rivisitazione del sistema della dirigenza pubblica con alcuni accenti significativi (ma non sufficienti) sul tema delle competenze, della formazione (obbligatoria), dell’inserimento e della carriera, così come anche per i dipendenti pubblici, dove si danno elementi specifici per i sistemi di misurazione della valutazione, collegati in un “sistema unificato”;
• la semplificazione nella gestione e nella strutturazione delle società di partecipazione pubblica, per le quali sono previsti vincoli e regole che dovrebbero favorire lo sviluppo di maggiore efficienza e responsabilizzazione.

Rischi e ombre

Il percorso parlamentare ha certamente permesso di fare molti passi in avanti, come si è brevemente descritto in precedenza, ma la mancanza di una visione organica iniziale non è stata del tutto superata. Tra i punti che sembrano più involuti, da questo punto di vista:

a) il tema delle competenze digitali, condizione essenziale per la cittadinanza digitale, che non traspare, comparendo solo in due citazioni di un comma. Forse specchio di un’attenzione al tema ancora non sufficiente (nonostante la maggioranza degli Italiani sia definibile “analfabeta digitale”) e però essenziale per l’esercizio di tutti i diritti, come richiamato ad esempio da Anna Ascani (PD) a proposito del Foia, dove diventa fondamentale “lo sviluppo della domanda da parte dei cittadini, per cui dobbiamo favorire e supportare la crescita della loro consapevolezza”;

b) la partecipazione dei cittadini, uno dei tre pilastri dell’amministrazione aperta, viene solo accennata come principio, ma non trova una rispondenza effettiva su specifiche previsioni di applicazione, come può essere la realizzazione di grandi opere pubbliche;

c) la collaborazione civica, che già si sperimenta in alcune realtà locali, non trova spazio nell’articolato;

d) il coordinamento informatico dell’amministrazione centrale, regionale e locale, già previsto anche dallo Statuto dell’Agenzia per l’Italia, che necessita rapidamente di approfondimenti e puntualizzazioni che consentano all’Agenzia di esercitare appieno questo compito (prevedendo un ruolo anche di analisi di fattibilità, di verifica nella progettazione e di coordinamento del collaudo degli interventi ICT, di vigilanza attiva e sanzionatoria, fino a spingersi verso una rivisitazione del ruolo e della struttura societaria delle in-house ICT, anche ampliando quanto previsto sul fronte del riordino delle società pubbliche).

Ma i rischi maggiori sono sul fronte della trasformazione adeguata dei principi della legge delega in decreti attuativi efficaci (come afferma Carlo Mochi Sismondi “la legge è solo un inizio del lavoro, ma la riforma andrà coltivata con cura, assistita, difesa prima che metta radici e foglie per poter dare, un domani, anche frutti buoni”) e sulla loro attuazione.

Sappiamo che una chiave di successo è nella capacità di gestione del cambiamento, cambiamento e trasformazione che non possono realizzarsi contestualmente a costo zero, ma che, come tutti i virtuosi processi di miglioramento, prevedono un iniziale investimento, un break-even e un beneficio economico successivo e duraturo. Ma anche capacità di ascolto e integrazione dei contributi e dei feedback dei diversi stakeholder, sia durante la redazione dei decreti sia durante la loro attuazione e il loro monitoraggio.

Per questo, è forse utile formulare un auspicio e una proposta: il governo potrebbe avviare, in occasione di questa riforma, che disegna la PA di domani, anche la prima reale esperienza di una collaborazione sistematica multistakeholder, valorizzando così quelle novità di metodo che sono alla base di molti aspetti positivi. Esperienza utile, ambiziosa, auspicabile, possibile.