Il premier Giuseppe Conte, il responsabile del gruppo di lavoro per la Fase 2 Vittorio Colao con il suo piano appena presentato, i principali partiti: tutti hanno posto con enfasi, tra le condizioni inderogabili per la ripresa del nostro Paese, la semplificazione e la riforma della Pubblica Amministrazione.
Il processo di digitalizzazione è indicato, a ragione, come una precondizione indispensabile per il successo di un cambiamento storico. Posso affermare con sicurezza che il più grave errore sarebbe quello di pensare di “ricominciare da capo”, come spesso si è fatto nella storia recente.
Senza sminuire l’importanza e la complessità delle attività da impostare, posso dire che gli strumenti per andare avanti ci sono tutti.
La base legislativa è ormai affermata, a partire dal CAD e dalle disposizioni in materia di trasparenza (FOIA).
Molte piattaforme di interoperabilità sono in funzione ormai da tempo (a partire da Spid, PagoPA, Anpr).
Le direttrici di fondo per far passare al “paradigma cloud” la PA sono state tracciate da troppo tempo (semmai i ritardi sono da imputare ad Agid). Potrei continuare ad enunciare alcuni altri punti sia normativi che applicativi già a disposizione del decisore politico.
Cosa manca allora? In questo articolo mi permetto di enunciare tre punti importanti sui quali bisogna assolutamente insistere e poi sanzionare le Amministrazioni inadempienti.
I tre punti di “PA digitale” su cui intervenire
Questi tre punti sono per me decisivi perché un loro successo consentirebbe di far scendere in campo il bisogno del cittadino, meglio l’esercizio dei diritti già sanciti più volte dal Codice dell’Amministrazione Digitale.
Sono assolutamente convinto che la “burocrazia difensiva” – atteggiamento prudenziale che spinge il dirigente PA a bloccare il cambiamento per tutelarsi – e la cultura dell’autoreferenzialità (anche quella digitale) possono essere sconfitte a condizione che scendano in campo i cittadini, esigendo consapevolmente di poter fruire del loro diritto all’accesso.
Incentivare l’identità digitale
La prima cosa da chiarire è l’inderogabile necessità di incentivare l’utilizzo di Spid (CIE, CNS).
In questi giorni si è celebrato il fatto che Spid ha ormai superato i 7 milioni fruitori. Questo risultato lusinghiero è però il frutto di una imposizione al cittadino più che di una scelta consapevole.
Per fruire di determinati servizi e dei benefit erogati dal Governo come risposta al coronavirus, era (è) necessario essere in possesso di Spid come forma di identificazione.
Tutto ciò è positivo ovviamente. Ciò che manca perché Spid (ma ragionamento analogo vale anche per CIE) decolli definitivamente è l’offerta dei servizi al cittadino attraverso le piattaforme web o le app. Mi permetto di sottolineare che la stragrande maggioranza dei Comuni non offre oggi servizi fruibili interamente on line identificandosi con Spid.
Come è noto sono proprio i Comuni l’istituzione che potrebbe rendere “virale” l’utilizzo di SPID e rendere interamente digitale la fruizione dei servizi.
Si va dall’iscrizione ai servizi scolastici, alla iscrizione alle palestre, alle biblioteche, alla richiesta di un certificato di destinazione urbanistica, ai servizi anagrafici eccetera.
Senza timore di smentita, in tempi rapidissimi ogni Comune potrebbe offrire almeno un centinaio di servizi utilizzando Spid (o CIE).
A questi si potrebbero aggiungere i servizi anagrafici fruibili da ANPR attraverso il rilascio di api ai Comuni. Non si può assolutamente più attendere che tutti i Comuni aderiscano ad ANPR. Chi non ha ancora aderito va sanzionato severamente.
Troppo ottimismo?
Assolutamente no. Da un punto di vista informatico l’offerta del login Spid ai cittadini è veramente banale. Naturalmente serve un sito web configurato per Spid (e PagoPA) e l’accesso da ambiente web ai gestionali documentali e di protocollo. Ma, ciò non rappresenta nulla di particolarmente complicato e costoso.
Cosa ostacola la diffusione di Spid nei Comuni (nelle Provincie, nelle Regioni)?
Sicuramente alcuni fattori di tipo culturale. La stragrande maggioranza degli Amministratori Locali, dei dirigenti, dei dipendenti non ha Spid e non sa come funzioni. Non ne conosce i vantaggi per l’Amministrazione e per i cittadini. Sicuramente va sradicata l’idea che il poter scaricare un modulo PDF da consegnare in Comune equivalga all’offrire un servizio on line.
Così non è. Il login Spid genera un originale digitale, il modulo, per quanto scaricato da un sito, è un originale analogico che andrà poi scansionato.
Si tratta però, come si capisce, di ostacoli facilmente superabili.
Un ostacolo importante, ma non insormontabile, è rappresentato dalla ridondanza e dalla non fruibilità della modulistica a disposizione del cittadino.
Una attività importante da realizzare è quella della semplificazione e della standardizzazione della modulistica.
La “burocrazia difensiva” si basa, prima di tutto, sull’abuso dei moduli. Ogni modulo, per quanto ridondante, equivale ad un procedimento. Più procedimenti in carico ad un servizio equivalgono a più potere.
Sicuramente, vista la semplicità informatica e i pochi costi per attivare definitivamente Spid, andrebbe stabilito che un sito web di una PA viene dichiarato accessibile dall’Agid (quindi può essere messo on line) solo se offre per i servizi ai cittadini il log con Spid (con Cie/Cns).
Si potrebbero poi dare ai Comuni sei mesi per adeguarsi. Vi posso garantire che è un obiettivo assolutamente raggiungibile.
Per inciso, si noti che nel piano Colao per queste piattaforme si prevedono nuove risorse umane di accompagnamento delle PA gestite centralmente, ma nessun obbligo stringente di switch off e relative sanzioni per inadempienza.
Pagamenti digitali
Il secondo punto da chiarire è la completa digitalizzazione degli strumenti di pagamento.
Dal punto di vista informatico valgono le stesse considerazioni che ho fatto più sopra con Spid.
Non è quindi accettabile alcuna proroga del termine del 30 giugno 2020 per l’obbligo dell’utilizzo della piattaforma PagoPA.
Anche in questo caso vanno superate alcune pigrizie (revisione della modulistica, eliminazione dai moduli e dai siti dell’IBAN) ma, insisto, nulla di complicato da un punto di vista informatico.
Si potrebbe, per smuovere anche i fornitori dei gestionali ai Comuni (soprattutto il documentale), accettare nel cloud market place di AGID, solo prodotti e fornitori che consentano nativamente la piena interoperabilità e l’utilizzo, nel flusso informativo, di PagoPA e Spid.
Va sottolineato come, soprattutto, il mondo delle Poste Italiane consenta una scarsa interoperabilità (ottimizzazione dei flussi finanziari) con i Comuni, disperdendo così informazioni preziose e rendendo più faticoso il lavoro di dematerializzazione per questi ultimi.
Questo è assolutamente inaccettabile.
Ricordo infine che la legge stabilisce che è il cittadino che sceglie le modalità di pagamento (diverse modalità di pagamento digitale). Questa disposizione legislativa oggi non è conosciuta e resa attuale.
Siti web delle PA
Il terzo punto riguarda i siti istituzionali della Pubblica Amministrazione. La stragrande maggioranza dei siti di tutta la Pubblica Amministrazione non è a norma, non è facilmente fruibile dai cittadini, in termini di usabilità e accessibilità.
Meglio, la home page e qualche pagina, rispettano quanto previsto dalle linee guida di AGID sul design ma, la fruizione dei contenuti è spessissimo impossibile.
In questi mesi di coronavirus il cittadino si è trovato stretto in una tenaglia. Il cittadino non ha potuto fruire dei servizi allo sportello ai quali era abituato ma, non ha potuto fruire degli stessi servizi dalle piattaforme web.
È balzato agli occhi di tutti noi il crash del sito dell’INPS ma, provate a fare una pratica di successione sul sito dell’Agenzia delle Entrate, provate a fruire del sito del catasto (richiesta di una visura catastale), provate a cercare la Vostra situazione previdenziale sul sito dell’INPS, provate a fruire di un servizio on line dal sito di un Comune eccetera.
Spid, PagoPA ecc. potranno essere pienamente fruibili a condizione che siano resi accessibili in modo chiaro dal sito istituzionale.
Nei siti istituzionali la “burocrazia difensiva” ha dato il peggio di sé. Si sono trasformate le distorsioni burocratiche in piattaforme digitali. Si è così ingessato il procedimento, si è resa impossibile la fruizione per il cittadino.
Il servizio allo sportello è così necessariamente inevitabile e molto richiesto.
Per fortuna, il 23 settembre diventano obbligatorie le norme previste dalle linee guida dell’AGID in materia di “accessibilità degli strumenti informatici”.
Le linee guida stabiliscono che l’accessibilità di un sito web non si intende riferita solo a una singola pagina web, ma anche alla documentazione collegata a quella pagina.
La mancata osservanza prevede pesanti sanzioni per gli RTD e per i responsabili dei servizi. Visitate i siti dell’INPS, dell’Agenzia delle Entrate, di molti Comuni. Siamo in presenza di pagine assolutamente non accessibili non solo ai disabili, ma anche ai normali cittadini.
Spessissimo nel contenitore nuovo (linee guida sul design di AGID) si sono trasferiti (porting) tutti i contenuti “vecchi”, che si sono stratificati e sedimentati nel tempo e che non sono assolutamente accessibili.
Il 23 settembre è molto vicino, non c’è tempo da perdere.
Molti sono convinti che la sburocratizzazione del Paese si basi “solo” sulla semplificazione del Codice degli Appalti o su interventi che allevino la “responsabilità del dirigente” agli occhi della Magistratura civile e contabile.
Tutto vero. Ma, come ho dimostrato, poche e semplici misure potrebbero aiutarci concretamente nella lotta alla “burocrazia difensiva”.
Piano Colao e innovazione PA, alcuni punti chiave consigliati dalla task force al premier Conte
Trasparenza PA
- Prevedere sulla piattaforma aperta della PA esistente (dati.gov.it) il tracciamento obbligatorio di indicatori chiave della performance delle singole amministrazioni come, ad esempio, i tempi di attraversamento dei principali use case (ad es., rilascio Carta di identità, rilascio autorizzazioni).
- Garantire trasparenza, pubblicità e comparabilità e aggiornamento periodico (ad es., ogni mese) delle informazioni, per incentivare comportamenti virtuosi da parte delle amministrazioni con performance negative, in particolare: – Obbligare le amministrazioni a pubblicare il proprio ranking sui canali ufficiali (oltre che sulla piattaforma aperta della P.A.) – Pubblicare annualmente un report di sintesi della performance
- Incentivare l’adozione rapida dei meccanismi di monitoraggio: – Vincolando gli incentivi diretti al miglioramento del servizio – Lavorando a una campagna di comunicazione al cittadino sulla disponibilità di questi dati e sulle modalità di fruizione (digitale vs tradiz.) dei principali servizi nel suo comune
- Prevedere l’attività di controllo dei dati, utilizzando anche verifiche a campione, in capo ad un ente centrale in grado di applicare penali in caso di non conformità
E-Procurement
Nel breve periodo:
- Favorire aggregazione della domanda e appalti congiunti per ottenere risparmi e mettere a frutto la specializzazione e le competenze acquisite in materia da alcune stazioni appaltanti attraverso i) Introduzione della “disponibilità di tecnologie telematiche nella gestione di procedure di gara” quale requisito di base per la qualificazione, ai sensi dell’art. 38, comma 4, lett. a, e non quale requisito premiante come attualmente previsto dall’art. 38, comma 4, lett. b, n. 3. ii) Rivedere le soglie di gara, già modificate in parte dal decreto «sblocca cantieri» eliminando le incoerenze presenti e obbligando le stazioni appaltanti meno qualificate a ricorrere a centrali di committenza e stazioni qualificate per gare sopra soglia.
- Completare la disciplina attuativa per la digitalizzazione degli appalti (ad es. decreti ex artt. 44 e 81, D.Lgs. n. 50/2016, su digitalizzazione delle procedure di gara e la Banca Dati Nazionale degli Operatori Economici, presso la quale acquisire in via esclusiva e rapida la documentazione per la partecipazione alle gare (requisiti generali, tecnico-professionali ed economico-finanziari) e per il controllo in fase di esecuzione della loro permanenza): – Emanare il DM per attuare quanto previsto art. 44, comma 1 d.lgs. 50/2016 per la digitalizzazione delle procedure di tutti i contratti pubblici, anche attraverso l’interconnessione per interoperabilità dei dati delle pubbliche amministrazioni. – Superare i ritardi per la BDOE e valutare se crearla presso ANAC piuttosto che MIT, anche al fine di meglio integrare la BDOE con i dati già posseduti dall’ANAC
Nel medio periodo:
- Rivedere l’architettura istituzionale, professionalizzando le stazioni appaltanti e sviluppando gli istituti di centralizzazione della committenza;
- Creare una base di dati degli appalti pubblici, capillare e qualitativamente elevata, in vista di analisi più efficaci della spesa pubblica e delle politiche di procurement.
Procurement ICT-competenze
- Lanciare un’unità dedicata di procurement di servizi ICT (in Consip o in Ministero per l’Innovazione) con competenze specifiche ICT in modo da: – Introdurre competenze specializzate nell’acquisto di prodotti e servizi digitali – Migliorare la stesura dei requisiti di gara sia tecnici, per evitare lock-in da parte dei fornitori, che decisionali introducendo elementi qualitativi di valutazione delle offerte
- Incrementare la competizione e favorire la formazione di un ecosistema di innovazione nazionale, includendo Start-up/PMI innovative nel parco fornitori (ad esempio dedicando una quota fissa del budget ICT verso servizi innovativi e di ricerca)
- Imporre un sistema di monitoraggio/valutazione dei fornitori per rendere efficiente l’esecuzione di progetto e sviluppare una “scorecard” dei fornitori
- Introdurre e applicare clausole contrattuali a tutela dell’amministrazione (e.g., penali, sostituzione fornitore) in linea con le migliori pratiche attive nel settore privato
Piattaforme PA digitale (Spid, Cie, PagoPA)
Incentivare l’adozione di queste tecnologie, anche come propulsore della digitalizzazione dei processi della PA e del resto del paese, attraverso due leve principali:
- Dotare il Ministero dell’innovazione delle risorse necessarie per accelerare la digitalizzazione del paese formando/assumendo (attraverso processo dedicato e di rapida attuazione, come effettuato ai tempi della struttura commissariale) a livello centrale un team dedicato per l’implementazione e la trasformazione digitale (ca. 500 risorse) da affiancare alle amministrazioni locali e ai fornitori dotato delle competenze tecnologiche e di project management necessarie per assicurare il successo delle iniziative – Incentivare l’utilizzo del team dedicato da parte delle amministrazioni locali, allocando centralmente i relativi costi di progetto
- In aggiunta, si suggeriscono alcune azioni specifiche per spingere l’adozione di SPID e CIE: (i) attivazione di nuovi servizi accessibili e miglioramento della user experience, affinché tutti i cittadini possano dotarsi di una identità digitale gratuita in maniera semplice e intuitiva; (ii) introdurre la possibilità di gestire attributi qualificati (ovvero informazioni che identifichino il ruolo e la professione oltre l’identità) che spesso sono necessari per l’erogazione di alcuni servizi fondamentali (ad. es., per INPS e Agenzia delle Entrate); (iii) valutare possibili ampliamenti degli ambiti di applicazione, ad esempio riconoscendo validità ai fini di legge delle dichiarazioni sostitutive di certificazione e delle dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà redatte in modalità digitale con accesso telematico tramite SPID
Cloud PA
- Sviluppo e lancio della strategia architetturale ICT dello Stato.
- Assegnazione di budget e risorse dedicate a supporto della migrazione, con costi sostenuti centralmente in caso di migrazione delle amministrazioni locali entro i prossimi 3 anni
- Razionalizzazione dei datacenter della PA con il ricorso ad un’architettura cloud in modo da (i) ridurre i costi di gestione di rete infrastrutturale, al momento dislocata sul territorio nazionale e (ii) consentire una politica di efficienza/risparmio energetico in ottica Green. Nello specifico, si propone una gestione differenziata a seconda dei servizi: – Servizi essenziali devono essere trasferiti, con un piano di migrazione, al Polo Strategico Nazionale (PSN) che offre servizi di housing aggregando datacenter già esistenti fino ad arrivare ad un’architettura cloud gestita dalla Stato con accesso limitato (privato) – Servizi non essenziali devono essere trasferiti ad un’architettura cloud pubblica (Cloud Service Provider su territorio nazionale, controllato da società a maggioranza italiana)
- Completa interoperabilità delle banche dati della PA attraverso API per consentire scambio e condivisione di dati e informazioni tra diverse PA senza la necessità dell’intervento del cittadino ogni volta che sia possibile. Per raggiungere questo obiettivo è necessario introdurre l’obbligatorietà della condivisione dei dati, di cui le singole amministrazioni continueranno ad essere titolari, nel rispetto della sicurezza e della tutela della privacy – come previsto dal Regolamento Europeo per la Protezione dei Dati Personali
Formazione continua PA
- Ripristinare una soglia minima di investimento (ore e/o spesa) per la formazione, per ogni ente, stabilendo un diritto alla formazione continua dei dipendenti. Introdurre un sistema di dote formativa personalizzata e flessibile per i dipendenti pubblici, in aggiunta alla formazione prevista dall’ente, utilizzabili per corsi universitari, master, corsi di perfezionamento.
- Inserire il piano della formazione nell’ambito dei documenti programmatici relativi al fabbisogno di personale e alla performance, a loro volta da declinare in termini di innovazione organizzativa e di processo. Prevedere e rafforzare la posizione dei responsabili della formazione in ciascuna amministrazione.
- Progettare corsi di formazione continua per dipendenti pubblici riguardanti l’aggiornamento rispetto a norme e tecniche, ma anche lo sviluppo delle capacità individuali, la possibilità di gestire progetti in gruppo, il miglioramento della comunicazione rispetto agli utenti.
- Utilizzare piattaforme di e-learning già esistenti per la formazione continua delle amministrazioni (da omogeneizzare, a tendere, in un ecosistema comune), mettendo a disposizione di ogni dipendente una vasta libreria di learning object perché ognuno possa realizzare un proprio percorso formativo.
