L’ultima modifica al Codice dell’amministrazione digitale ha introdotto l’articolo 40-ter, che prefigura la costituzione di un Sistema pubblico di ricerca documentale che faciliti la ricerca dei documenti soggetti a obblighi di pubblicità legale, trasparenza o a registrazione di protocollo e la consultazione dei fascicoli dei procedimenti consentendo l’accesso online ai soggetti che ne abbiano diritto. La novità è stata accolta con molto scetticismo, anche fra molti degli esperti del settore, perché in molti hanno immaginato una ripetizione della tragica esperienza di “Italia login” e un inutile ulteriore orpello per le PA già impegnate su molteplici fronti.
La priorità da affrontare
Al di là di questo sano scetticismo, in realtà l’idea è interessante e sensata e potrebbe rappresentare uno stimolo per tutta la PA a mettere (finalmente) mano alla gestione documentale in modo organico partendo da una base ben definita. Tutto dipenderà da come verrà poi implementata. La sfida per costruire un sistema pubblico di ricerca documentale si può vincere solo pensandolo come un sistema federato nel quale le istituzioni tenute alla pubblicazione dei documenti parlino un’unica lingua.
Occorre definire regole omogenee per la denominazione e l’individuazione degli atti amministrativi e rendere disponibili motori per la risoluzione dei nomi e l’estrazione dai sistemi di gestione documentale. Non si tratta di una “lavagna vuota”, in Italia abbiamo già significative esperienze da cui partire, la formalizzazione nella denominazione degli atti normativi sta alla base del sito Normattiva, è possibile applicare regole simili per creare repertori della documentazione amministrativa.
I precedenti: NormeInRete e Normattiva
L’idea di rendere disponibili per la consultazione gli atti della Pubblica amministrazione parte da lontano. La banca dati legislativa della Corte di cassazione, tra le prime in Europa, è attiva dagli anni Settanta. Nel 1999 il Centro Nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione (CNIPA), su proposta del Ministero della Giustizia, promosse il progetto “NormeInRete” con l’obiettivo di semplificare l’accesso al materiale normativo da parte dei cittadini e offrire supporto alle pubbliche amministrazioni per la produzione, pubblicazione attraverso Internet dei documenti di interesse giuridico. Questo progetto ha condotto le attività di studio per la standardizzazione all’interno di gruppi di lavoro a cui hanno preso parte il Ministero della Giustizia, le Camere, e l’Istituto di Teoria e Tecniche dell’Informazione Giuridica (ITTIG) del Consiglio Nazionale delle Ricerche. L’attività di studio ha portato alla definizione di due standard:
- Assegnazione dei nomi uniformi ai documenti giuridici, AIPA Circolare 06-11-2001, n. 35 in GU Serie generale 10-11-2001, n. 262
- Formato per la rappresentazione elettronica dei provvedimenti normativi tramite il linguaggio di marcatura XML, AIPA Circolare 22-04-2002, n. 40 in GU Serie generale 03-05-2002, n. 102
“NormeInRete” non solo è stato un ottimo progetto di ricerca: i suoi standard, concepiti per rendere trasparente e accessibile la produzione e la pubblicazione dei testi normativi, sono alla base della tecnologia che ha permesso di realizzare, attraverso la cooperazione applicativa, la prima base documentale normativa nazionale pubblica. Sul portale Normattiva dal marzo 2010 è possibile consultare, liberamente e gratuitamente, una banca dati aggiornata in multivigenza[1] con l’intero corpus normativo di epoca repubblicana, pubblicato dal 1946 a oggi, e con il corpus normativo di epoca monarchica, pubblicato dal 1861 al 1945. L’uso della banca dati Normattiva è diventato cogente per le pubbliche amministrazioni che, come previsto dal Decreto legislativo 14-03-2013, n. 33, art. 12, devono farvi riferimento per la pubblicazione dei loro riferimenti normativi.
Di particolare interesse per la realizzazione di un sistema pubblico di ricerca documentale in architettura federata sono le indicazioni contenute nel documento Linee guida per la marcatura dei documenti normativi secondo gli standard NormeinRete che fornisce preziose informazioni per l’applicazione degli standard per la marcatura in XML degli atti normativi e per la loro univoca identificazione tramite URI. La Circolare AgID 17-07-2019, n. 2 ha abrogato le circolari AIPA 35 e 40 individuando tra gli standard per l’identificazione delle risorse giuridiche URN:LEX che costituisce una diretta estensione dello standard URN:NIR, di cui estende le potenzialità. URN:LEX è concepito per essere sufficientemente generale e flessibile da consentire l’identificazione di documenti giuridici di varia natura (legislazione, giurisprudenza e atti amministrativi), emanati in un qualsiasi paese del mondo o da autorità sovra-nazionali.
Identificazione tramite nome uniforme (URN)
In URN:LEX i provvedimenti giuridici sono identificati attraverso nomi uniformi (URN: Uniform Resource Names), uno specifico tipo di identificatori di risorse di rete (URI: Uniform Resource Identifier). Gli URN sono stati appositamente concepiti dalla comunità di Internet per fornire identificatori univoci, non ambigui e persistenti alle risorse di rete, indipendentemente dalla loro localizzazione fisica. URN:LEX definisce le regole per assegnare a ciascun provvedimento un nome uniforme con alcune importanti proprietà:
- è esplicativo, persistente e indipendente dalla collocazione in rete;
- è composto dagli stessi elementi utilizzati nelle citazioni (l’autorità emittente, il tipo di provvedimento, gli estremi ed eventualmente l’annesso);
- può rappresentare un provvedimento di qualsiasi natura (normativa, giurisprudenziale o amministrativa) emesso da una qualsiasi autorità (nazionale, regionale o locale) in un qualsiasi tempo (passato, presente e futuro).
L’identificativo del documento si compone di quattro informazioni fondamentali:
- paese o giurisdizione che emana il documento (codice ISO: eu, un, it, fr, de, be, …)
- autorità emittente del provvedimento (es. Stato, Ministero, Regione, Comune, Corte, ecc.), con la possibilità di indicare sia strutture interne all’organizzazione che soggetti multipli;
- tipo del provvedimento (es. legge, decreto, ordinanza, sentenza, ecc.);
- estremi dell’atto, tipicamente la data e il numero.
- l’identificativo dell’annesso (es. Allegato 1), se presente.
Secondo la seguente forma: <paese> “:” <autorità> “:” <provvedimento> “:” <estremi> [“:” <annesso>]*
Ecco come possono essere codificati, secondo lo standard URN:LEX, alcuni documenti giuridici di varia natura:
- Decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82
urn:lex:it:stato:decreto.legislativo:2005-03-07;82 - Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 5 dicembre 2019, n. 180
urn:lex:it:stato:decreto.presidente.consiglio.ministri:2019-12-05;180 - Agenzia per l’Italia Digitale Circolare 17 luglio 2019, n. 2
urn:lex:it:agenzia.italia.digitale:circolare:2019-07-17;2 - Legge Regionale (Regione Lombardia) 21 febbraio 2020, n. 3
urn:lex:it:regione.lombardia:legge:2020-02-21;3
Il risolutore di URN
Un risolutore di URN è un servizio web capace di fornire la localizzazione fisica delle copie di un atto identificato mediante il suo nome uniforme URN. In linea di principio, il servizio di risoluzione è distribuito fra varie istituzioni sulla base dei domini di competenza sugli atti pubblicati. Un servizio di risoluzione per gli atti della Raccolta Ufficiale della Repubblica (cioè solo atti numerati) è attualmente disponibile su Normattiva. Questo risolutore può essere invocato da qualsiasi documento attraverso una chiamata così: http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?<urn dell’atto>
Anche il Senato della Repubblica rende disponibile un servizio di risoluzione, che può essere invocato in questo modo: http://www.senato.it/uri-res/N2Ls?<urn dell’atto>
L’esperienza del Comune di Bergamo
Nel marzo 2019, nell’ambito del refactoring del proprio sito istituzionale, il Comune di Bergamo ha deciso di rendere disponibili i documenti soggetti a obblighi di pubblicità legale, trasparenza o a registrazione di protocollo e la consultazione dei fascicoli dei procedimenti evitando qualsivoglia duplicazione. È stato quindi sviluppato un risolutore di URN che consente di accedere, tramite opportune profilazioni, ai contenuti del sistema di gestione documentale e di restituire le unità documentali in esso presenti.
L’accesso può avvenire inserendo il tipo di registro al quale si intende accedere (protocollo o registro particolare) e gli estremi del documento richiesto. Il sistema verifica l’accessibilità del documento da parte dell’utente connesso (che può anche essere anonimo) e nel caso il documento sia accessibile, lo restituisce al sistema remoto. Nel caso il documento sia una busta crittografica in formato CAdES (.p7m) il sistema rende disponibile anche il contenuto “sbustato” e le informazioni relative al certificato usato per la sottoscrizione.
Sul sito istituzionale è spiegato con chiarezza come usare il risolutore di URN del Comune di Bergamo, accessibile all’indirizzo https://www.comune.bergamo.it/uri-res/N2Ls?<URN>
Questo approccio consente di garantire il rispetto di quanto richiesto dal Decreto legislativo 14-03-2013, n. 33, art. 6: “Le pubbliche amministrazioni garantiscono la qualità delle informazioni riportate nei siti […], assicurandone l’integrità, […] la conformità ai documenti originali in possesso dell’amministrazione, l’indicazione della loro provenienza […]”.
Perché, come previsto dalle Linee guidaLinee guida sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici, par. 2.4.1 “Il documento amministrativo informatico assume le caratteristiche di immodificabilità e di integrità […] anche con la sua registrazione nel registro di protocollo, negli ulteriori registri, nei repertori, negli albi, negli elenchi, negli archivi o nelle raccolte di dati contenute nel sistema di gestione informatica dei documenti con le modalità descritte nel manuale di gestione documentale”.
Il vantaggio dell’adozione di un risolutore è che un qualsiasi utente, anche esterno all’Amministrazione, che voglia creare un riferimento nel proprio sito ad un testo pubblico del Comune di Bergamo non è obbligato a conoscere la struttura del sito e neppure gli identificatori informatici utilizzati, ma è sufficiente che conosca gli estremi normativi dell’atto (autorità emittente, tipo, data e numero). Inoltre, gli URN sono nomi permanenti, stabili nel tempo, di conseguenza l’evoluzione dei sistemi di memorizzazione e del formato dei documenti non influisce sui riferimenti già esistenti. Queste caratteristiche rappresentano un grosso vantaggio, oltre che per l’utente finale, anche per chi amministra il sito. Infatti, è possibile riallocare a piacimento i documenti senza impatto per i riferimenti già esistenti.
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Note
- intendendo con la parola “multivigente”, la ricostruzione del ciclo di vita di un atto normativo con le modifiche esplicite che esso ha subito nel tempo. ↑
