Sulla digital tax, una dichiarazione politica di impegno a continuare il processo nella direzione di una soluzione consensuale e i passi avanti sul primo pilastro non riflettono appieno le aspettative della vigilia.
Il processo dell’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE) ingabbiato da un calendario ambizioso, rimanda le decisioni sui nodi cruciali della riforma della tassazione internazionale. Le questioni da dirimere rimangono e divergenze politiche fondamentali su questioni di natura squisitamente tecnica rendono ancora più difficile trovare la quadra entro la fine dell’anno.
Analizziamo quindi di seguito le novità in sede OCSE, i nodi che l’Organizzazione è ancora chiamata a risolvere in vista di un accordo globale, letti alla luce dei relativi ostacoli politici e, infine, i rischi che scaturirebbero da una mancata soluzione globale.
Tanto rumore per niente?
La montagna, metaforica, ma anche quella fisica di commenti ricevuti in mesi di consultazioni pubbliche, ha davvero partorito un topolino? Sarebbe semplicistico archiviare la due giorni di negoziati dello scorso gennaio e il precedente lavorio diplomatico come una battuta d’arresto o un semplice compromesso al ribasso. Occorre, infatti tenere presenti le “cruciali differenze politiche” che i negoziatori devono ancora superare per prevenire un naufragio delle discussioni in sede OCSE, che potrebbe avere gravi conseguenze economiche, come ha ricordato il Segretario Generale OCSE Angel Gurrìa.
Nel corso della conferenza stampa i toni di Pascal Saint-Amans, direttore del Center for Tax Policy and Administration dell’OCSE e ormai volto globale del progetto di riforma della tassazione internazionale dei modelli economici digitali, erano quelli di chi sa di aver raggiunto obiettivi che, seppur modesti, erano insperati alla vigilia. L’immagine è chiara e suggerisce un parallelo di drammatica attualità: un intervento urgente è richiesto e c’è un ‘forte impegno politico a lavorare insieme’ poiché questa è l’unica via che può essere intrapresa per arginare la calamità che una nuova guerra commerciale su larga scala rappresenterebbe.
Lo scoglio della proposta Usa
I ministri dei Paesi partecipanti concordano nell’auspicabilità di una soluzione globale in sede OCSE e il ministro dell’Economia Roberto Gualtieri più volte ha fatto eco sul punto ai suoi omologhi. La posizione statunitense – sebbene l’aria di Davos abbia portato a più miti consigli il segretario del Tesoro Steven Mnuchin, impedendo che il conflitto con la Francia sulla digital tax transalpina potesse costituire elemento di blocco per l’intero processo – resta ancora un aggravio per le negoziazioni.
La proposta statunitense si basa, in estrema sintesi, nell’introduzione di un principio di ‘safe harbour’. Un porto sicuro che altro non sarebbe che una misura introducente un principio di opzionalità e di discrezionalità nella tassazione: ricadrebbe quindi sulle imprese la decisione se sottoporsi o meno alle nuove regole. Non sorprende che, prendendo a prestito dai portaparola OCSE, “un numero molto consistente di Paesi abbia espresso malcontento per la proposta statunitense”.
La cornice politica e le preventivabili venture tensioni sulla proposta di ‘safe harbour’, non devono però far perdere di vista gli obiettivi che l’OCSE ha raggiunto con la Dichiarazione dello scorso 31 gennaio.
Riassunto delle puntate precedenti:
Avviato nel 2013, il progetto Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) mira a ridefinire il concetto e le procedure internazionali al fine di evitare l’elusione fiscale da parte delle imprese multinazionali. Nel maggio 2019 l’OSCE ha pubblicato un programma di lavoro che mira a fare fronte alle sfide per la tassazione che scaturiscono dalla digitalizzazione. Il progetto si fonda su due pilastri:
- ‘Unified Approach’: comprende serie di misure che redistribuiscono la potestà impositiva tra gli Stati, attraverso criteri ulteriori (distinti e separati) rispetto a quello “classico” della sussistenza di una stabile organizzazione. Tale redistribuzione consentirebbe quindi agli Stati di assoggettare a tassazione una parte degli utili che le imprese multinazionali (o meglio, quelle multinazionali che eccedono una certa soglia di ricavi: $750m nella proposta di Ottobre) realizzano in loco senza una corrispondente presenza fisica.
- Global Anti-Base Erosion (GloBE), si focalizza sullo sviluppo di una serie di regole per assicurare un livello minimo di tassazione globale in capo alle imprese multinazionali, attraverso un set di norme tra loro coordinate in grado di contrastare l’erosione delle basi imponibilridefinire il concetto e le procedure internazionali al fine di evitare l’elusione dell’imposta da parte delle società multinazionali
Le novità
Esponiamo di seguito le novità, gli obiettivi intermedi raggiunti e le tempistiche del processo OCSE. Processo del quale vale la pena sottolineare la portata e partecipazione: 137 Paesi hanno preso parte al dialogo e hanno sottoscritto il Comunicato conclusivo.
- I Paesi partecipanti all’Inclusive Framework si sono impegnati a raggiungere una soluzione consensuale entro la fine del 2020 ed è stato raggiunto un accordo sul Primo Pilastro. Si tratta cioè dell’ “Approccio Unificato” pubblicato in ottobre dal Segretariato OCSE che ancora non godeva del supporto dei Paesi membri. Nella Dichiarazione Politica del 31 gennaio, i Paesi aderenti all’ Inclusive Framework hanno, tuttavia, osservato come permangano ‘sfide tecniche’ ed ‘aree di notevole criticità politica’ che devono essere risolte affinché il processo possa avanzare.
- Ampliata – rectius, precisata – la portata dei soggetti che ricadono nello scopo del Primo Pilastro. Il perimetro di inclusione è stato più esattamente definito: resta la soglia minima di fatturato di 750 milioni di ricavi consolidati, ma si precisa la platea di soggetti interessati. Vengono introdotti gli Automated Digital Services, definiti per mezzo di una lista non esaustiva e comprendenti, tra gli altri: motori di ricerca, piattaforma online, giochi online e servizi di cloud computing. La nuova categoria va ad affiancare ai Consumer-Facing Businesses, che rimangono nello scopo del primo pilastro: la proposta OSCE si rivolge qui alle aziende che interagiscono con consumatori e/o utenti. Proprio sulla definizione di quest’ultimi è lecito attendersi battaglia nei prossimi mesi.
- Stallo, di fatto, sul Secondo Pilastro, ovvero sull’introduzione di una tassazione minima. Se l’architettura del Primo Pilastro è ormai consolidata, “varie soluzioni sono oggetto di discussione in merito ad un ampio numero di elementi chiave del Secondo Pilastro”.
- Formalizzato l’impegno a ritirare Digital Services Taxes (DSTs) nazionali quando e qualore una soluzione globale sia raggiunta. E’ questo un significativo passo in avanti: si riconosce, per scritto, una delle principali ragion d’essere dell’intero processo: arginare gli effetti distorsivi, i rischi di doppia tassazione e l’insorgere di nuove guerre commerciali dovute all’introduzione unilaterale di tasse che vanno a colpire, in vario modo e grado, i modelli dell’economia digitale.
- E’ stato ribadito l’impegno a raggiungere un accordo basato su una soluzione consensuale entro la fine del 2020. Prossima tappa il 22 e 23 febbraio a Riyadh con il meeting dei Ministri di Economia e Finanza e dei Governatori Centrali dei Paesi del G20.
I rischi dello stallo
Per comprendere il perché di tanta urgenza nell’imprimere una definitiva accelerazione al processo e di perché i principali ‘bersagli’ della riforma si affrettino – con i dovuti distinguo contenutistici – a mostrarsi collaborativi e, ancora, per capire perché anche Nick Clegg, vicepresidente Global Affairs and Communications di Facebook ed ex braccio destro di David Cameron, promuova un regime di tassazione transnazionale, occorre guardare al quadro generale.
La figura complessiva restituisce un caleidoscopio di misure nazionali – già approvate, in fase di definizione o solo annunciate – che frammentano il quadro regolamentare nel quale le imprese multinazionali si ritrovano ad operare. Ergo incertezza, difficoltà nell’adeguare business models intrensecamente transnazionali a regole disomogenee tra paesi limitrofi e rischio crescente di guerre commerciali, come quella che vede contrapposte da tempo Francia e Stati Uniti.
Il grafico mostra come l’Europa sia interessata in misura crescente dal proliferare di misure a livello nazionale. Se, da un lato, vi è la più volte ribadita volontà da parte dei ministri nazionali di muoversi verso una soluzione globale all’interno della cornice OCSE, il processo non ha per questo rallentato l’introduzione di nuove misure. Né Bruxelles ha opposto notevoli resistenza alle iniziative dei Paesi membri: il commissario europeo al commercio Phil Hogan ha recentemente ricordato che, sebbene non auspicabile, gli Stati membri sono competenti in materia di tassazione e l’Unione Europea non può porre veti su materie che ricadono nell’ambito della sovranità statuale.
Le prossime scadenze
Programma di lavoro 2020 dell’Inclusive Framework
Sotto il profilo tecnico la penna è ancora nelle mani dell’OCSE che dovrà lavorare di cesello per far sì che la riforma non si trasformi in una lista di norme onnicomprensive, andando a precisare la portata di automated digital services e consumer-facing businesses. Ma sopratutto il Segretariato parigino dell’OCSE dovrà proporre soluzioni che pongano fine all’empasse sulla tassazione minima (Secondo Pilastro) conciliando posizioni antitetiche e finora ostili.
La data della svolta dovrebbe essere il primo luglio con il meeting dell’Inclusive Framework a Berlino. Cinque mesi per imprimere un’accelerazione sotto il profilo tecnico e arginare la deriva politica.
Politica, appunto, sembra essere la principale minaccia che potrebbe frapporsi alla soluzione globale ed inevitabilmente politiche sono le domande che possono offrire la chiave di lettura per i futuri sviluppi. Fino a che punto l’amministrazione Trump sarà disposta ad abbandonare il ruolo di latore delle istanze dei big tech statunitensi e fare un passo indietro sulla discrezionalità che il ‘safe harbour’ introdurrebbe? Sarà l’Unione Europea disposta ad imprimere un cambio di passo nella riforma delle sue procedure decisionali in materia di tassazione? Sebbene il Vicepresidente della Commissione Europea Valdis Dombrovskis e il Commissario Paolo Gentiloni abbiano annunciato che l’Unione Europea si muoverà qualora l’OCSE non raggiunga un accordo, la procedura richiederebbe il voto unanime degli Stati Membri – e non sembrano esservi soluzioni percorribili per aggirare il veto di Dublino e Lussemburgo, né Berlino sembra interessata a guidare un processo che potrebbe generare ulteriori sanzioni statunitensi. Infine, come potrà l’OCSE conciliare gli interessi dei Paesi in via di Sviluppo – ferventi oppositori della risoluzione obbligatoria delle dispute, per esempio – con le conclusioni che emergeranno dagli incontri dei G20?
