In una nozione più moderna e comprensiva di beni culturali rientrano incontestabilmente anche le banche di dati, la cui utilizzazione economica da parte di terzi è consentita proprio dall’esistenza di diritti della proprietà intellettuale ad esse relative, che rendono questa utilizzazione negoziabile.
In questo caso il processo di digitalizzazione delle Pubbliche Amministrazioni – autentiche “miniere” di dati dotati di valore economico non solo individualmente, ma nel loro insieme, cioè appunto come database – trova dunque un’ulteriore motivazione, nelle opportunità di valorizzazione di tali beni, a beneficio della collettività e del mercato, come strumenti di produzione di reddito (e quindi di risorse per gli stessi enti pubblici).
Proprio la concessione in uso a terzi di questi database ai soggetti che tramite gli stessi sono in grado di realizzare servizi ulteriori a quelli prestati dalla Pubblica Amministrazione può anzi rappresentare una significativa fonte di finanziamento per i processi di digitalizzazione e fare da volano per iniziative economiche innovative.
Le informazioni come “patrimonio culturale”
A questo riguardo va anzi sottolineato che nel patrimonio culturale non rientrano soltanto i beni culturali e paesaggistici “materiali”, ma ne fa parte anche l’immensa mole di informazioni detenuta dagli Enti Pubblici: dai dati anagrafici a quelli sul territorio, alle fotografie aeree, alle informazioni sanitarie. E gli esempi potrebbero seguitare a lungo.
Gli Enti Pubblici sono dunque tra i principali depositari nel nostro Paese di quei Big Data che sono stati efficacemente definiti i “giacimenti petroliferi del Terzo Millennio”. I Big Data non riguardano infatti solo la profilazione dei navigatori della rete, come abitualmente si pensa, e non servono solo per la pubblicità, ma anche per finalità di ricerca scientifica in tutti i campi, di prevenzione delle malattie e dei crimini e per le più svariate attività imprenditoriali, cosicché la possibilità di metterli a disposizione dei soggetti privati interessati a servirsene rappresenta almeno potenzialmente una straordinaria fonte di ricchezza e di progresso basata su un bene culturale pubblico. Perciò stabilire a chi spetta la titolarità di questi dati, considerati nel loro insieme e quali sono i limiti entro i quali possono essere utilizzati e ceduti costituisce un tema di importanza decisiva sia per la Pubblica Amministrazione, sia per le imprese.
Il tema va naturalmente inquadrato in quello più generale della protezione di questi Big Data, ma con alcune peculiarità derivanti proprio dalle caratteristiche proprie dell’azione amministrativa. Sotto questo profilo ci si potrebbe anzi domandare se le norme in materia di trasparenza non escludano a priori, almeno per i dati soggetti a un regime di ampia pubblicità, la possibilità di avvalersi della disciplina delle informazioni riservate di cui agli artt. 98 e 99 del Codice della Proprietà Industriale (D.lgs. n. 30/2005 e successive modifiche); almeno tendenzialmente, la risposta pare però essere nel senso che una tale esclusione non possa essere indiscriminatamente affermata, posto che, come si è già ricordato, la norma richiede bensì che le informazioni siano segrete, ma, come essa precisa, solo “nel senso che non siano nel loro insieme o nella precisa configurazione e combinazione dei loro elementi generalmente note o facilmente accessibili agli esperti ed agli operatori del settore”: il che è di per sé compatibile con un pur ampio diritto d’accesso, quando questo non riguardi la banca dati nel suo complesso, cosa che evidentemente va verificata caso per caso.
Piuttosto, per le banche dati della Pubblica Amministrazione che comprendono informazioni relative alle persone, estremamente delicata è la problematica legata al rispetto delle norme sulla privacy, e quindi in particolare del D.Lgs. n. 196/2003 e sue successive modificazioni, che definisce i dati personali come “qualunque informazione relativa ad una persona fisica, identificata o identificabile, anche indirettamente, mediante riferimento a qualsiasi altra informazione” e del Reg. UE n. 2016/679, il cui art. 6 disciplina le basi giuridiche che consentono il trattamento di questi dati anche in assenza del consenso dell’interessato. Anche in questo caso vale però la considerazione che si svolgeva sopra in termini generali, a proposito del possibile sfruttamento dei Big Data mediante la loro concessione in uso a terzi, sul fatto che, quando a formare la banca dati non siano più le informazioni specificamente relative ai soggetti di cui era necessario acquisire il consenso, ma “metadati” anonimizzati significativi a prescindere dall’identità dei soggetti che li hanno generati, i problemi relativi alla tutela della privacy vengono superati.
Dati e metadati per la PA, a che servono e come migliorano il rapporto con il cittadino
Date queste coordinate generali, ci si deve quindi domandare se e come i Big Data raccolti dalle amministrazioni pubbliche possano essere sfruttati da soggetti terzi. Il tema si ricollega a quello più generale del riutilizzo dei dati delle pubbliche amministrazioni, oggetto, a partire dal 2003, di una serie di interventi normativi, che hanno progressivamente delineato alcuni possibili percorsi, solo in parte già attuati.
I testi normativi di riferimento
Un pur sintetico catalogo dei testi normativi di riferimento comprende almeno:
• la Dir. n. 2003/98/CE relativa al riutilizzo di documenti nel settore pubblico, attuata nel nostro ordinamento con il D.Lgs. n. 36/2006;
• la successiva Dir. n. 2013/37/UE, che è stata attuata nel nostro ordinamento dal D.Lgs. n. 102/2015;
• Il cosiddetto Codice della trasparenza (D.Lgs. n. 33/2013, poi modificato e sostituito dal D.Lgs. n. 97/2016, di cui viene in considerazione in particolare l’art. 6);
• Il cosiddetto Codice dell’amministrazione digitale (D.Lgs. n. 82/2005, e sue successive modificazioni, tra cui particolarmente significativa è la più recente, operata dal D.Lgs. n. 179/2016).
Dati, distinzioni, eccezioni
La prima distinzione che emerge da questi testi normativi è tra dati che sono oggetto di pubblicazione obbligatoria (compresi quelli oggetto del c.d. diritto di accesso civico), che in base al D.Lgs. n. 33/2013 “sono pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli”, non potendo essere imposte all’utilizzatore “ulteriori restrizioni diverse dall’obbligo di citare la fonte e di rispettarne l’integrità”; e altri dati di cui l’Amministrazione disponga. Per questi ultimi il D.Lgs. n. 36/2006 (nel suo testo attualmente in vigore) prevede all’art. 7 la predisposizione di licenze standard che, di regola, devono essere non esclusive e – dopo le ultime modifiche – remunerate unicamente con un compenso “limitato ai costi effettivi sostenuti per la loro riproduzione, messa a disposizione e divulgazione”.
A questo regime di semigratuità sono però dettate significative eccezioni, in particolare per i dati delle “biblioteche, comprese quelle universitarie, i musei e gli archivi” (e quindi per quelli che si trovano in più stretta connessione con i beni culturali pubblici), nonché per gli specifici documenti “per i quali le pubbliche amministrazioni e gli organismi di diritto pubblico sono tenuti a generare utili sufficienti per coprire una parte sostanziale dei costi di raccolta, produzione, riproduzione e diffusione” e più in generale per quelli appartenenti “alle pubbliche amministrazioni e agli organismi di diritto pubblico che devono generare utili per coprire una parte sostanziale dei costi inerenti allo svolgimento dei propri compiti di servizio pubblico”: in questi casi si segue per la remunerazione il regime anteriormente previsto come generale, per cui essa deve comprendere anche “i costi di raccolta, produzione, riproduzione, diffusione, conservazione e gestione dei diritti, maggiorati, nel caso di riutilizzo per fini commerciali, di un congruo utile da determinare in relazione alle spese per investimenti sostenute nel triennio precedente”.
Ancor più delicato è l’equilibrio delineato dal D.Lgs. n. 36/2006 tra concorrenza ed esclusiva nell’utilizzazione e riutilizzazione di questi dati, tema del quale ha già avuto occasione di occuparsi la giurisprudenza, e in particolare la pronuncia di T.A.R. Bolzano 3 novembre 2015, n. 329, che ha bloccato un servizio di consultazione telematica dei dati catastali svolto direttamente dalla Provincia Autonoma, in quanto suscettibile di alterare lo svolgimento della concorrenza sul mercato nel quale già operavano fornitori privati di un servizio corrispondente. Al riguardo dal coordinamento tra l’art. 8, D.Lgs. n. 36/2006 e l’art. 11, D.Lgs. n. 36/2006, che stabilisce tra l’altro che “I contratti o gli altri accordi tra il titolare del dato in possesso dei documenti e terzi non stabiliscono diritti esclusivi, salvo che ciò non risulti necessario per l’erogazione di un servizio di interesse pubblico”, sembra infatti doversi ricavare a contrario che anche lo sfruttamento esclusivo può essere ammesso, quando l’esclusiva sia il presupposto perché un servizio di interesse pubblico possa essere effettivamente erogato.
Inoltre, questi testi normativi si riferiscono sempre all’utilizzo e al riutilizzo di “documenti”, le cui definizioni (si veda in particolare l’art. 2, comma 1, lett. c), D.Lgs. n. 36/2006) sembrano escludere che vi rientrino anche i veri e propri database proteggibili nel loro insieme, per i quali sarebbe del resto arduo negare che sussistano i presupposti indicati dal legislatore in presenza dei quali, anche per i documenti “grezzi”, viene imposta l’adozione di una tariffazione di tipo commerciale.
Risulta del pari difficile negare che, anche quando i dati raccolti dalla Pubblica Amministrazione siano legati allo svolgimento di funzioni pubbliche, sussista il requisito della sussistenza di “investimenti rilevanti per la costituzione di una banca di dati o per la sua verifica o la sua presentazione”, tali essendo quanto meno i costi (tutt’altro che irrilevanti) che vengono sostenuti per la digitalizzazione dei dati ed essendo d’altra parte di regola proprio la raccolta organica delle informazioni una delle finalità dell’azione amministrativa, cosicché almeno di regola i Big Data così ottenuti non possono considerarsi il semplice sottoprodotto di un’attività amministrativa volta a finalità diverse.
Patrimonio di informazioni della PA: siamo a un punto di svolta
Anche per il patrimonio di informazioni della Pubblica Amministrazione siamo dunque oggi ad un punto di svolta. Benché i più recenti interventi normativi sembrino indicare una “opzione preferenziale” del legislatore per la più ampia disclosure delle informazioni detenute dalle Amministrazioni compatibile con l’assolvimento delle loro funzioni pubbliche e con la tutela della privacy, ciò tuttavia non implica affatto l’esclusione del ricorso agli strumenti offerti dal diritto della proprietà intellettuale per la gestione di questi dati: questi strumenti non possono infatti essere manicheisticamente contrapposti alla diffusione indiscriminata dei dati basata su un principio di sostanziale gratuità anche per le utilizzazioni commerciali, tanto più considerando che questa seconda soluzione solo apparentemente si risolverebbe in una “democratizzazione” di queste informazioni, perché di fatto comunque solo i soggetti realmente in grado di sfruttarle economicamente ne beneficerebbero, mentre i relativi costi graverebbero sulla collettività, cosicché essa si tradurrebbe in un ingiustificato depauperamento del patrimonio pubblico.
Oggi più che mai è cioè necessario un atteggiamento pro-attivo delle Pubbliche Amministrazioni interessate e un attento monitoraggio delle banche dati esistenti, della cui esistenza magari non è ancora neppure maturata la consapevolezza; ed anche in questo caso può essere proprio il diritto della proprietà intellettuale a svolgere un ruolo decisivo per fare di questi dati autentici strumenti di sviluppo per il nostro Paese e di collaborazione feconda tra pubblico e privato.
