Il capitale umano svolge un ruolo fondamentale nella modernizzazione della pubblica amministrazione italiana: interessante approfondirne le modalità nel contesto del Pnrr. Sebbene infatti l’Italia sia spesso vista come uno dei Paesi con la burocrazia meno efficiente d’Europa, il Pnrr introduce una prospettiva di cambiamento significativa, mirando a modernizzare il sistema amministrativo tramite riforme e investimenti strategici.
Va infatti sottolineato che l’inefficienza della pubblica amministrazione italiana rappresenta una contraddizione alla democrazia stessa, limitando la qualità dei servizi per cittadini e imprese. La valorizzazione del capitale umano è vista come chiave per il successo delle politiche pubbliche.
Burocrazia e Pnrr, la situazione italiana
Il concetto di “permacrisi” descrive una situazione di crisi continua in Italia, caratterizzata da problemi generazionali, inefficienza nella gestione dei fondi europei, crisi demografiche e un mercato del lavoro stagnante. Il PNRR offre l’opportunità di affrontare queste crisi con un approccio olistico e riformista. Il PNRR è visto come uno strumento di trasformazione culturale e amministrativa, concentrato sulla digitalizzazione e la semplificazione delle procedure burocratiche. L’uso efficiente delle risorse è essenziale per garantire l’implementazione delle riforme. La digitalizzazione è centrale in questo processo, con investimenti significativi per migliorare l’accessibilità e l’efficienza dei servizi pubblici.
Il principio di “buona amministrazione” è fondamentale per l’efficienza del settore pubblico, con riforme volte a eliminare la complessità burocratica e standardizzare le procedure amministrative. La digitalizzazione è fondamentale per una pubblica amministrazione trasparente e accessibile, con investimenti mirati alla creazione di infrastrutture digitali e alla promozione di servizi di cittadinanza digitale.
La riforma del personale pubblico include l’accesso e il reclutamento, mirati ad attrarre le migliori professionalità tecniche e sviluppare competenze adeguate. La formazione continua e l’aggiornamento delle competenze sono elementi essenziali per un’amministrazione moderna ed efficiente.
Il PNRR rappresenta un’opportunità unica per l’Italia di modernizzare la propria pubblica amministrazione, superando i limiti strutturali del passato. Una PA riformata e digitalizzata può diventare il motore della ripresa economica e sociale del Paese. Tuttavia, il successo dipenderà dalla capacità di implementare le riforme in modo coerente ed efficace, sfruttando al meglio le risorse umane e digitali disponibili. In sintesi, l’elaborato sottolinea l’importanza di una pubblica amministrazione efficiente e moderna come prerequisito per una governance democratica di qualità, evidenziando il ruolo cruciale del capitale umano e della digitalizzazione nel contesto delle riforme previste dal PNRR.
Cosa dicono i dati
Partendo dall’analisi dell’attuale situazione italiana, emergono numerose carenze significative. Solo il 2,9% dei dipendenti pubblici ha meno di 30 anni, mentre l’età media supera i 50. Inoltre, dal 2021 ci sono più pensionati ex dipendenti pubblici che dipendenti pubblici attivi, ed il dato non è in controtendenza negli ultimi anni. Le procedure concorsuali sono ancora troppo lente, con una media di oltre quattro anni per l’effettiva assunzione dei vincitori. I cittadini devono spesso affrontare procedure complicate, lente e costose.
Figura 1. Mappa europea relativa all’indice di qualità dei governi
I principali fattori che incidono negativamente sulla qualità della pubblica amministrazione italiana includono la lentezza e l’eccessiva burocrazia, l’inefficienza con sprechi di risorse e costi elevati, e la mancanza di personale qualificato. Anche l’instabilità politica, sia a livello nazionale che regionale, contribuisce a un’allocazione inadeguata dei fondi, creando una mancanza di continuità nell’attuazione delle politiche.
Il DESI
Secondo l’indice DESI 2022 (Digital Economy and Society Index), che monitora i progressi compiuti dai Paesi europei in termini di digitalizzazione dell’economia e della società, l’Italia si colloca al diciottesimo posto su 27, in miglioramento rispetto all’anno precedente.
Figura 2. Indice di digitalizzazione dell’economia e della società in Europa – 2022
Figura 3 – Posizione Italiana – 2022
I nodi della permacrisi: istruzione e skill mismatch
La situazione della pubblica amministrazione italiana riflette una più profonda “permacrisi” che parte da un sistema educativo inadeguato e si ripercuote sull’occupazione. Il sistema di istruzione presenta numerose carenze, tra cui un alto tasso di abbandono scolastico del 13% tra i giovani di 18-24 anni, che spesso non completano la scuola secondaria di secondo grado. Questo porta l’Italia a essere uno dei paesi europei con una delle più basse percentuali di laureati, con solo il 35% dei giovani italiani laureati, nettamente sotto la media europea del 40%.
Inoltre, il sistema educativo non è in grado di fornire le competenze richieste dal mercato del lavoro, alimentando il fenomeno del mismatch. Di conseguenza, molti giovani laureati si sentono inadeguati rispetto alle mansioni a loro assegnate, riscontrando una notevole differenza tra l’offerta formativa, la preparazione universitaria e le competenze richieste dal mondo del lavoro. Questo contribuisce a un alto tasso di disoccupazione giovanile.
Gli impatti sociali
I giovani italiani affrontano una crisi generazionale caratterizzata da meno opportunità di emancipazione, difficoltà a trovare lavori stabili e ben retribuiti e un bassissimo tasso di natalità. La crisi economica scaturita dalla pandemia da Covid-19 ha esacerbato queste problematiche. La crisi della pubblica amministrazione richiede soluzioni a lungo termine che vadano oltre l’ambito amministrativo, affrontando le radici profonde dei problemi strutturali con politiche ad ampio spettro. È necessario intervenire sul sistema educativo, sul mercato del lavoro e sulla crisi generazionale con un programma di investimenti mirato che rilanci la PA partendo dal capitale umano.
Gli obiettivi delle riforme del Pnrr
Le riforme previste dal PNRR offrono una via d’uscita dalla logica elettorale del risultato immediato delle azioni politiche, puntando a colmare le profonde fratture storiche dell’Italia. Il piano di sviluppo pone un’attenzione speciale ai giovani, considerati una priorità orizzontale in tutte le politiche del PNRR, con un investimento di circa 15,55 miliardi di euro, pari all’8,1% del totale delle risorse. Uno degli obiettivi principali è aumentare le competenze dei giovani e le opportunità di lavoro investendo più di sei miliardi in istruzione e formazione.
Per quanto riguarda il mercato del lavoro, il PNRR prevede un investimento di 7,4 miliardi di euro per ridurre la disoccupazione giovanile e favorire l’inserimento nel mercato del lavoro con politiche come incentivi per l’assunzione di giovani e sostegno all’autoimprenditorialità giovanile. Questo è particolarmente rilevante per combattere il problema dei NEET (Neither in Employment or in Education or Training), ovvero i giovani tra i 15 e i 29 anni che non studiano né lavorano. Le regioni italiane con i tassi più alti di NEET sono Sicilia, Campania e Calabria, con percentuali che superano il 30%, nettamente al di sopra della media europea del 13%.
Il pilastro giovani del PNRR rappresenta un’importante opportunità per cambiare rotta, partendo dai giovani per rilanciare il paese e risolvere problemi strutturali, migliorando anche la pubblica amministrazione. Tuttavia, è essenziale che gli interventi previsti siano realizzati in modo efficace e coerente, potenziando la capacità amministrativa per garantire il raggiungimento degli ambiziosi obiettivi prefissati.
La modernizzazione della PA
Con un investimento complessivo di 191,5 miliardi di euro, il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) mira all’ambiziosa modernizzazione della pubblica amministrazione, elemento chiave per il rilancio del Paese. L’obiettivo è renderla competitiva ed efficace per attuare le riforme previste dal piano. Il PNRR prevede una serie di interventi per migliorare l’efficienza, l’efficacia e la trasparenza della pubblica amministrazione, rendendo i servizi pubblici più accessibili, efficienti e adeguati alle esigenze dei cittadini.
Le linee di intervento principali sono due: da un lato, la semplificazione delle procedure amministrative e la digitalizzazione dell’intero apparato, per promuovere efficienza, economicità e rapidità nei processi; dall’altro, la valorizzazione del capitale umano con investimenti in competenze e nuove assunzioni, puntando su un management basato sulla performance del settore.
L’impiego delle risorse
In passato, la programmazione europea era percepita come un ostacolo oneroso per il lento e immobile apparato italiano. Ora, con il PNRR, rappresenta un’opportunità per rinascere, evitando lo spreco di risorse comunitarie e trasformando la pubblica amministrazione in un motore di sviluppo per il Paese.
Figura 4 – Fondi PNRR per la digitalizzazione
Il concetto di “buona amministrazione” implica l’uso efficiente, tempestivo e adeguato dell’azione amministrativa per tutelare l’interesse pubblico. In Italia, è un principio costituzionale regolato dall’articolo 97, il cui corretto implemento è cruciale. Nonostante numerose riforme abbiano visto la luce, spesso non hanno prodotto i risultati attesi, alimentando l’idea di un’amministrazione statica e resistente al cambiamento. Tuttavia, è essenziale imparare dagli errori del passato per orientarsi verso un futuro più efficace.
La priorità: semplificazione
Una delle principali criticità è la mancanza e la scarsa attuazione dei principi di semplificazione, come ad esempio il principio del silenzio-assenso. Il PNRR si propone di correggere questa situazione, fornendo linee guida chiare per l’implementazione delle riforme. È fondamentale operare con una visione integrata di semplificazione, collaborando strettamente con tutte le istituzioni e in linea con gli obiettivi dell’Agenda per la Semplificazione 2020-2023.
L’eccessiva burocrazia e regolamentazione rappresentano una delle principali cause della lentezza amministrativa in Italia. La sovrapposizione e la complessità delle normative spesso generano un quadro normativo poco chiaro e difficilmente comprensibile. La riforma dell’apparato amministrativo, con un investimento di 1,27 miliardi di euro per l’innovazione e 6,14 miliardi di euro per la digitalizzazione, mira a risolvere queste criticità.
La proposta: banche dati unificate
Per monitorare efficacemente le riforme, è essenziale introdurre piattaforme con banche dati unificate per tutte le amministrazioni, superando l’attuale principio di assetto proprietario dei dati che ostacola la consultazione e l’interoperabilità. Gli interventi di semplificazione devono essere ampi e mirati per modernizzare l’intero sistema, eliminando i bias strutturali della cultura amministrativa italiana. Si concentrano su diverse macroaree strategiche, tra cui la semplificazione delle procedure amministrative, i processi di reclutamento e le procedure di procurement.
Entro il 2026, è prevista la semplificazione e digitalizzazione di oltre seicento procedure, attraverso la creazione di un catalogo dettagliato dei procedimenti e dei relativi regimi amministrativi. La digitalizzazione rappresenta il fulcro della riforma della pubblica amministrazione e del PNRR nel suo complesso. Identificata come uno dei pilastri fondamentali insieme alla lotta ai cambiamenti climatici, la digitalizzazione deve permeare ogni aspetto dell’amministrazione pubblica, dai singoli processi agli infrastructure digitali integrate.
Con un investimento di oltre 9 miliardi di euro nella Missione 1, dedicata alla digitalizzazione, innovazione e sicurezza della pubblica amministrazione, si mira a rendere i servizi pubblici più accessibili e convenienti per cittadini e imprese, migliorando anche l’efficienza interna dell’amministrazione.
L’implementazione di servizi digitali avanzati, la promozione dell’interoperabilità dei dati e dei servizi di cittadinanza digitale come SPID e PagoPA, e il supporto alla trasformazione digitale delle amministrazioni centrali e locali sono passaggi fondamentali per garantire un’amministrazione aperta, trasparente e efficace. L’efficacia del PNRR dipenderà dalla capacità di attuare questi interventi in modo coordinato e coerente, superando le resistenze culturali e strutturali del passato. Questa è la sfida cruciale: guidare una trasformazione significativa con politiche mirate e realistiche, promuovendo un autentico cambiamento culturale che permetta di superare le vecchie inerzie e migliorare radicalmente il funzionamento della pubblica amministrazione italiana.
La valorizzazione del capitale umano nella PA
La valorizzazione del capitale umano come risorsa fondamentale per il successo delle politiche pubbliche rappresenta il fulcro della nuova programmazione comunitaria, caratterizzata da innovazione e trasformazione. Tra i temi centrali riaffermati emerge la critica alla burocrazia italiana, con particolare attenzione alla formazione e alle competenze del personale. È solo attraverso un cambiamento nei processi di selezione e un investimento mirato sul capitale umano che possiamo rendere la nostra amministrazione competitiva. Tutte le fasi del ciclo lavorativo devono essere oggetto di innovazione, dall’accesso e reclutamento del personale fino allo sviluppo delle competenze e delle carriere.
La riforma dell’accesso e del reclutamento del personale della pubblica amministrazione, con un budget di 20.500.000 euro, introduce meccanismi specifici per selezionare le migliori professionalità tecniche disponibili. La carenza di una burocrazia qualificata è una delle principali lacune della governance italiana, particolarmente evidente nella gestione dei fondi europei, dove si riscontra uno sottodimensionamento rispetto agli standard europei. La necessità di assumere personale dedicato e specializzato per gestire il nuovo piano di programmazione rappresenta una delle sfide più urgenti da affrontare. Riconoscere e affrontare questo problema è cruciale per cogliere le opportunità di miglioramento.
L’impatto dei concorsi pubblici
Per riformare i percorsi di accesso, è essenziale abbandonare il modello tradizionale dei concorsi centralizzati a favore di processi di selezione mirati sulle specifiche esigenze delle amministrazioni. L’obiettivo è rendere il meccanismo di reclutamento il più trasparente, mirato e rapido possibile, utilizzando le infrastrutture tecnologiche disponibili per gestire efficacemente questo processo. Il governo riconosce l’importanza di favorire il ricambio generazionale per garantire una burocrazia all’avanguardia e pronta a rispondere alle sfide del futuro. Questa riforma non solo mira a migliorare l’efficienza della pubblica amministrazione italiana, ma anche a rafforzare la sua capacità di gestire in modo efficace e responsabile le risorse comunitarie, contribuendo così a una governance più trasparente e orientata ai risultati.
Con l’introduzione del portale unico del reclutamento – INPA, dedicato all’inserimento di giovani con nuove competenze, è stato realizzato un passo significativo verso l’innovazione del sistema di reclutamento nella pubblica amministrazione. Questa piattaforma unica, realizzata con un investimento di nove milioni di euro, è stata operativa dal 1° gennaio 2023 per le amministrazioni centrali e dal 1° giugno 2023 per gli enti locali, rendendo obbligatoria la pubblicazione delle procedure di reclutamento.
L’introduzione della nuova normativa sui concorsi pubblici con il DPR CONCORSI + DL 44/2023 ha facilitato l’assunzione di oltre 60.000 funzionari, contribuendo anche all’implementazione delle misure del PNRR. Un altro obiettivo fondamentale è stato quello di introdurre percorsi di selezione dedicati ai migliori profili, anche provenienti dal settore privato, finanziando l’assunzione di professionisti tecnici.
È essenziale rilanciare la competitività della pubblica amministrazione, creando sinergie con il settore privato e attrarre soprattutto giovani talenti. A supporto di questo obiettivo, sono stati implementati accordi quadro con società esterne per fornire assistenza e supporto alle amministrazioni pubbliche nell’utilizzo delle risorse, acquisendo expertise qualificate in tempi rapidi.
La formazione
Nell’ambito della formazione, delle competenze e delle carriere del personale dipendente, è cruciale investire per potenziare la capacità amministrativa. Questo è uno degli obiettivi prioritari dell’azione riformatrice del PNRR: migliorare le competenze tecniche e professionali dei dipendenti pubblici, valorizzando sia quelle già acquisite che promuovendo lo sviluppo continuo durante la loro carriera.
La valorizzazione del capitale umano rappresenta il cuore della strategia di formazione del PNRR, orientata a un deciso upgrade delle competenze del personale pubblico. Questo upgrade non riguarda solo le competenze tecniche-specialistiche, ma anche quelle organizzative-gestionali e relazionali, essenziali per affrontare le sfide moderne. In Italia, la mancanza di competenze manageriali e lo sviluppo limitato delle soft skill tra funzionari e dirigenti hanno contribuito a una percezione di staticità e inefficienza nella pubblica amministrazione.
Il PNRR tiene conto dei profondi cambiamenti nel mondo del lavoro, dove le competenze richieste sono in rapida evoluzione a causa della globalizzazione. L’obiettivo è quindi di allineare le competenze dell’apparato pubblico a queste nuove esigenze, introducendo corsi formativi mirati per acquisire competenze necessarie alla gestione del Piano. Un elemento cruciale di questa strategia è il potenziamento della Scuola Nazionale dell’Amministrazione (SNA) attraverso partnership con le migliori università italiane e enti di ricerca. Questo approccio mira a formare figure dirigenziali capaci di assumere responsabilità decisionali, promuovendo un passaggio da una cultura amministrativa statica a una dinamica, incentrata sull’azione e sulla prevenzione di fenomeni come l’ipertrofia normativa e la corruzione.
Learning communities e lavoro agile
La creazione di “Learning Communities” tematiche favorisce la condivisione di informazioni e best practice tra amministrazioni a vari livelli, promuovendo una cultura di collaborazione e miglioramento continuo. Nella prospettiva di valorizzare un capitale umano veramente qualificato, è cruciale riformare i percorsi di carriera. Si deve superare la tradizionale nozione di carriera basata sull’anzianità, adottando invece una valutazione della performance e delle competenze come criteri fondamentali per l’avanzamento professionale. Questo approccio performance-based non solo incentiva l’impegno e l’efficienza, ma rende anche la pubblica amministrazione più competitiva e in linea con i principi del New Public Management.
L’adozione di strumenti di lavoro agile, come il lavoro da remoto, rappresenta un ulteriore passo verso una gestione moderna del lavoro basata sulla flessibilità, sul time management e sul lavoro di squadra. Questi cambiamenti sono fondamentali per favorire lo scambio di competenze e la collaborazione tra gruppi multidisciplinari, migliorando così l’efficienza complessiva dell’amministrazione.
L’ambizione del PNRR va oltre la semplice ripartenza economica: rappresenta un’opportunità senza precedenti per trasformare radicalmente la pubblica amministrazione italiana. Tuttavia, il successo dipenderà dalla capacità di gestire efficacemente i fondi e implementare riforme mirate, superando i vincoli strutturali e culturali che hanno limitato la modernizzazione finora. La creazione di una cultura della performance, basata su indicatori chiari e una valutazione rigorosa delle azioni, sarà essenziale per garantire il successo delle politiche del PNRR e per consolidare il ruolo di leadership dell’Italia all’interno dell’UE.
Conclusioni
L’analisi delle politiche proposte evidenzia l’importanza cruciale di investire nella formazione e nello sviluppo delle competenze del personale pubblico. Il passaggio da una gestione basata sull’anzianità a una valutazione basata sulle performance rappresenta un cambiamento culturale fondamentale, orientato a rendere la pubblica amministrazione più efficiente, trasparente e orientata ai risultati.
Le partnership con le università, gli enti di ricerca e le aziende private per rafforzare la Scuola Nazionale dell’Amministrazione e promuovere “Learning Communities” tematiche indicano un impegno concreto nel migliorare le capacità dirigenziali e gestionali delle amministrazioni pubbliche a tutti i livelli. Tuttavia, per realizzare pienamente il potenziale del PNRR, è necessario superare le sfide strutturali e culturali che hanno limitato la modernizzazione della pubblica amministrazione italiana in passato. La necessità di una governance efficace, della digitalizzazione completa dei servizi pubblici e della valorizzazione del capitale umano rimangono al centro della discussione.
In conclusione, il PNRR non rappresenta solo un programma di ripartenza economica, ma un’opportunità per rinnovare profondamente il modo in cui l’Italia gestisce la propria amministrazione pubblica, diventando non solo un esempio di efficienza nell’UE, ma anche un motore di sviluppo e innovazione per l’intera Europa.
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