Come i tre che lo hanno preceduto, anche il Governo in carica tenta la strada del provvedimento urgente, da ascriversi al filone semplificazioni, per tentare di sbloccare definitivamente la macchina degli investimenti pubblici, opzione prioritaria per il Paese, sollecitata anche dall’Europa a mezzo delle ingenti risorse messe sul piatto con i programmi Next Generation EU e, in ultimo, Repower EU, da attivare in primo luogo, ma non solo, con il PNRR.
Questo ennesimo decreto legge inevitabilmente non fa che alimentare un contesto normativo sempre più complesso e difficile da gestire. Il tutto nel momento in cui, su altro tavolo, si pone mano al nuovo Codice dei contratti che tale complessità dovrebbe risolvere innovando in profondità l’intero quadro con il rischio, però, che proprio per questo possa nel breve configurarsi un ulteriore freno all’attuazione degli investimenti.
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Considerato che la tabella di marcia prevede oltre 40 miliardi di euro di affidamenti da perfezionare entro dicembre 2023 e che per il 2022 solo poco più di un terzo (15 miliardi) del preventivato è andato a buon fine, si è deciso di intervenire ancora una volta con un decreto legge, intitolato “Disposizioni urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e del Piano nazionale degli investimenti complementari al PNRR (PNC), nonché per l’attuazione delle politiche di coesione e della politica agricola comune”, pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 24 febbraio 2023 con il n.13, che fa seguito al “semplificazioni” adottato nel 2021 e all’analogo intervento del 2020 che a sua volta era stato preceduto dallo “sbloccacantieri” nel 2019.
Decreto PNRR, un quadro normativo sempre più difficile
L’impostazione del provvedimento appena adottato non è, peraltro, molto diversa da quella seguita in passato: un testo pesante, fatto di 58 articoli che vanno dalla revisione della governance che presiede all’attuazione del PNRR, al rafforzamento della Pubblica Amministrazione nei processi di spesa, alla rimozione dei colli di bottiglia che tuttora affliggono i percorsi decisionali, al di là di quanto già operato dai tre precedenti analoghi interventi, i cui utili effetti vengono peraltro prorogati a tutto il 2023, al sostegno di specifici programmi di spesa come l’edilizia scolastica, le opere ferroviarie, quelle del Giubileo della Chiesa Cattolica 2025, l’energia da fonti rinnovabili ed il green ecc. Tutto senza dimenticare la sfida per la digitalizzazione dell’intero sistema Italia che, come è noto, unitamente all’innovazione, rappresenta una dei 3 assi strategici su cui si fonda il PNRR.
Al tema governance si ascrive la concentrazione, presso la Presidenza del Consiglio, dell’intera regia a presidio dell’attuazione di tutto il quadro dei programmi di spesa finanziati con risorse comunitarie.
Le risorse comunitarie
In questo senso si evidenzia come il tema ispiratore del decreto non sia più quello dell’attuazione del solo PNRR (e del PNC, Piano Nazionale Complementare), bensì il considerare come un tutt’uno l’intero contesto dei finanziamenti che l’Europa mette a disposizione del nostro Paese. Trattasi del complesso dei Fondi di Sviluppo e Coesione, pari ad euro 20 miliardi, residui sul settennato 2014-2020, ai quali si aggiunge l’intero budget dell’esercizio 2021-2027, per un totale di euro 108,7 miliardi, ulteriori rispetto alle dotazioni ed agli impegni su PNRR e PNC, da spendere per 29,7 miliardi di euro entro il 2025.
In quest’ottica, che per i ritardi accumulati anche a causa dell’aumento dei costi delle materie prime non esclude la possibilità di qualche rimodulazione temporale (che comunque sarà decisa con l’Europa non prima di fine aprile), il decreto si muove considerando il complessivo impiego delle risorse comunitarie, globalmente superiori ad euro 300 miliardi, da utilizzare entro il termine massimo del 2032, ma per due terzi di esse, al momento, entro dicembre 2026, rendendo applicabili molte delle previsioni dettate, o già dettate, per il solo PNRR all’intero riferito contesto.
L’eliminazione dell’Agenzia per la coesione territoriale
Al riguardo, si segnala in particolare l’articolo 50 che elimina l’Agenzia per la coesione territoriale, attribuendo le relative funzioni al Dipartimento per le politiche di coesione della Presidenza del Consiglio dei Ministri, ed estende l’utilizzo del sistema ReGiS, che fin qui ha presidiato gestione, monitoraggio, rendicontazione e controllo degli investimenti PNRR e di cui il decreto dispone la semplificazione, agli investimenti riferiti alle politiche di coesione.
Procedure super accelerate
Ancora, l’articolo 33 rende applicabili le procedure super accelerate, già disposte dall’articolo 44 del decreto-legge n.77 del 2021 solo per una selezionata serie di interventi, a tutti gli investimenti di competenza del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, ove finanziati in tutto o in parte con le risorse previste non solo dal PNRR e dal PNC ma anche dai programmi inclusi nei fondi strutturali dell’Unione europea.
La governance del PNRR
Più in generale, per imprimere organicità all’azione del Governo sul fronte considerato, gli articoli 1-3 del decreto istituiscono la Struttura di missione per il PNRR presso la Presidenza del Consiglio, potenziano l’attività della Segreteria Tecnica a supporto della Cabina di regia eliminando, allo stesso tempo, il Tavolo Permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale. Per dare effettività all’intero disegno viene altresì incrementata la dotazione organica della Presidenza del Consiglio e dei numerosi altri Uffici collegati nello svolgimento dell’attività di governance.
Uno speciale capitolo del decreto è dedicato, poi, alla necessità, di rafforzare in via generale le strutture delle numerosissime amministrazioni chiamate a gestire, specie a livello locale, ed in tempi brevi, i più o meno cospicui finanziamenti di cui sono risultate, quasi tutte, in un modo o nell’altro destinatarie.
L’articolo 8
In questo senso l’articolo 8 del decreto prevede da un lato la stabilizzazione delle assunzioni fin qui operate a tempo determinato per le sole contingenze del PNRR, peraltro adeguando i corrispettivi alle aspettative di quanti intendano far parte stabilmente del tessuto amministrativo del paese; dall’altro aumenta le possibilità di incentivare gli organici esistenti con riconoscimenti economici per le prestazioni dei dirigenti coinvolti direttamente nell’attuazione dei progetti del PNRR, dispone, in via eccezionale fino al 2026, la possibilità per gli enti locali che rispettano i requisiti richiesti di incrementare oltre il limite di legge l’ammontare della componente variabile dei fondi per la contrattazione integrativa, ed estende l’ambito applicativo degli incentivi di cui all’articolo 113 del codice dei contratti pubblici.
Appalti, i rimedi ai ritardi
Venendo alla rimozione dei colli di bottiglia che tuttora rallentano i processi decisionali, l’intervento si concentra ancora una volta sulla fase delle autorizzazioni a monte delle procedure di affidamento dei contratti. In tal senso, in caso di ritardo o inerzia nel decidere e nel provvedere, i già sperimentati poteri sostitutivi vengono ulteriormente rafforzati dalle previsioni di cui all’articolo 3, attraverso la riduzione ulteriore dei termini per provvedere ed il commissariamento a valle di riscontrate inerzie, altresì disponendo la formula del consenso costruttivo anche quando ciò riguardi le amministrazioni preposte alle tutele ambientali e paesaggistico-territoriali.
L’articolo 14 introduce le possibilità di rinviare i controlli di legalità e quelli amministrativo contabili a dopo la conclusione del contratto; di procedere senza il parere della Conferenza Stato Regioni, laddove previsto e non reso nel termine di 20 giorni; di esentare, in casi eccezionali vagliati dal Ministro competente, gli interventi da realizzare dalle autorizzazioni di VIA e VAS e da quella integrata ambientale (IPPC). Sempre l’articolo 14 prevede la possibilità di procedere all’appalto dei lavori previo espletamento della sola conferenza di servizi preliminare, svolta dalla stazione appaltante in forma semplificata, con determinazione conclusiva che approva il progetto, determina la dichiarazione di pubblica utilità e tiene luogo di tutti i pareri, nulla osta e autorizzazioni necessari anche ai fini della localizzazione dell’opera, della conformità urbanistica e paesaggistica dell’intervento, della risoluzione delle interferenze e delle relative opere mitigatrici e compensative.
Le soluzioni per spingere la digitalizzazione
Relativamente alla digitalizzazione, si evidenzia l’ampio approccio che caratterizza il decreto, che include interventi che vanno dal settore sanitario ospedaliero (articolo 17) a quello della gestione dei procedimenti giurisdizionali in campo civile (articolo 35).
In termini generali l’articolo 18 introduce misure in materia di infrastrutture digitali e di acquisto di beni e servizi informatici strumentali alla realizzazione del PNRR, nonché di digitalizzazione dei procedimenti, con l’obiettivo di semplificare gli acquisti di beni e servizi informatici strumentali alla realizzazione PNRR e in materia di procedure di e-procurement per l’acquisto di beni e servizi, altresì facilitando la realizzazione della piattaforma digitale nazionale dati (PDND) ed adottando ulteriori semplificazioni nei procedimenti autorizzativi per l’installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica ed agevolazioni per le infrastrutture digitali negli edifici e nelle unità immobiliari.
Conclusione
Il decreto n.13, che peraltro include molte altre previsioni quali l’istituzione dell’Agenzia italiana per la gioventù (articolo 55) o il rafforzamento dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (articolo 13) si appresta ora ad intraprendere l’iter di conversione in Parlamento che anche per questo si preannuncia senz’altro impegnativo e foriero di ulteriori integrazioni. Il giudizio finale su un così importante provvedimento, che ci si augura possa essere realmente definitivo per la messa a terra della spesa pubblica, dovrà dunque attendere ancora circa 60 giorni.
