La digitalizzazione dei procedimenti amministrativi non solleva la PA dalla responsabilità sulla correttezza amministrativa dell’iter seguito, né da quella sul merito dell’adozione del provvedimento finale. Dottrina e e giurisprudenza lo rilevano da sempre: il documento digitale non può esentare l’ente pubblico dal rispettare regole e norme giuridiche.
Più volte in passato abbiamo avuto modo di commentare le responsabilità dell’operatore e di “chi commissiona” un software in caso di malfunzionamenti di sistemi informatici, strumentali allo svolgimento di procedimenti amministrativi nell’ambito di enti pubblici.[1]
Ciononostante, è necessario tornare su questo argomento in quanto sempre più spesso si assiste a procedimenti amministrativi trattati come procedure informatiche e gestite al pari di un’azienda erogatrice di servizi, piuttosto che di un ente pubblico che deve seguire regole e norme giuridiche nell’erogazione di prestazioni a fronte di diritti dei cittadini.
Documenti digitali, il caso Roma Capitale
Si prende ad esempio (ndr: non me ne voglia, siamo certi che anche in altre realtà possiamo trovare analoghe prassi) la recente vicenda del Comune di Roma relativa all’erogazione di servizi all’infanzia – iscrizione nidi comunali – che ha coinvolto moltissimi cittadini su un servizio essenziale e si presta a riflessioni di merito tecniche e giuridiche.
Lo scorso 15 aprile 2019, il Comune di Roma ha pubblicato un avviso online nella sezione “Attualità – Informazioni di servizio” relativo alla “Proroga data pubblicazione graduatorie provvisorie e definitive Nidi di Roma Capitale a.e. 2019/2020” per “… interventi necessari e non prevedibili sulla piattaforma informatica relativa alle domande di iscrizione ai nidi, e in seguito a circostanze, di natura sia tecnica che giuridica”. Circostanze giuridiche e tecniche non meglio precisate che hanno di fatto operato un differimento d’ufficio su un termine di un procedimento amministrativo, tramite un avviso informale[2].
Andiamo con ordine, ricostruendo la vicenda amministrativa: l’iscrizione ai nidi comunali avviene a seguito di procedura ad evidenza pubblica (avviso pubblico) che ne stabilisce i criteri, i termini e le responsabilità. Il bando è stato adottato e le “Condizioni per l’iscrizione” sono state approvate con determinazione dirigenziale n. 43 del 10 gennaio 2019[3]. Il procedimento amministrativo di iscrizione ai nidi comunali di Roma Capitale è recentemente transitato online ed è possibile accedervi anche tramite credenziali SPID. La pagina che illustra il procedimento indica la Delibera di Giunta. n. 96 del 22/05/2018 con la quale è stata disposta l’adozione del Sistema Pubblico di Identità Digitale (SPID) quale unico sistema di autenticazione per l’accesso ai servizi online del portale di Roma Capitale.
Chiaramente si tratta di una procedura informatica in fase di prima sperimentazione e, per evitare di interrompere il servizio, l’amministrazione ha scelto di consentire la presentazione della domanda online sia agli utenti dotati di SPID sia ai soggetti già in possesso delle credenziali rilasciate dall’Ente.
Il bando riportava che la domanda di iscrizione doveva quindi essere presentata esclusivamente on-line ed il termine indicato nella determina era il 6 febbraio 2019.
Il sistema di autenticazione misto
Gli effetti della nuova procedura online “mista” tra SPID e sistema di autenticazione del Comune si sono visti immediatamente. Non ci è dato sapere quando la scadenza del 6 febbraio è stata prorogata (non c’è un provvedimento), ma è possibile consultare un avviso che il 18 marzo “differisce” di una settimana le iscrizioni “… a seguito delle difficoltà riscontrate da parte dell’utenza nell’effettuare la procedura di identificazione al portale di Roma Capitale necessaria alla presentazione della domanda online di iscrizione ai Nidi Capitolini…”.
Quindi, colpa del cittadino che ha difficoltà nella procedura?
Se il primo “differimento” dei termini si poteva imputare (forse) a difficoltà riconducibili al cittadino inesperto nell’utilizzo della procedura online, arriviamo alla successiva “proroga” del termine procedimentale per la pubblicazione delle graduatorie, da cui ha preso spunto questa narrazione, che pare sia ascrivibile a non meglio precisate ragioni di tipo tecnico e giuridico. Infatti, il bando indicava testualmente che le graduatorie “… definitive, approvate dal Direttore di Direzione Socio Educativa, dopo l’esame dei ricorsi, saranno ugualmente pubblicate on-line e nelle sedi sopracitate entro il 5 aprile 2019”.
Fin qui la procedura amministrativa su cui ho alcune perplessità. Ai sensi della Legge 241/90, la normativa sui termini del procedimento ha dei limiti che ritengo siano ben noti ai tecnici e agli amministratori dell’ente. Un’amministrazione non può adottare provvedimenti che incidono sui termini procedimentali allungandoli per motivazioni di natura organizzativa interna, né può prevedere una modifica di un termine indicato con provvedimento amministrativo (l’avviso pubblico) con comunicazioni informali sul sito istituzionale.
Il Comune indica gli istituti del “differimento” e della “proroga”.
Ipotesi di discrezionalità nella procedura
Si tratta di due istituti ben precisi e con limiti oggettivi nel loro utilizzo, da utilizzarsi adottando provvedimenti adeguatamente motivati, a scanso di possibili dubbi sull’eccesso di discrezionalità nella procedura.
Per modificare dei termini, quindi, è necessaria un’attività amministrativa che sul sito del Comune di Roma Capitale ha la stessa rilevanza che potrebbe avere un normale disservizio informatico in un’azienda privata. Forse sono state adottate delle integrazioni “ufficiali” protocollate e firmate, ma tra le “informazioni di servizio” sul sito non si trovano.
Se tali sono le mie perplessità sulla procedura amministrativa adottata, altri sono i rilievi tecnici, che si basano su ipotesi, non conoscendo nello specifico il back office del Comune di Roma Capitale.
È chiaro che l’amministrazione si è ritrovata una mole considerevole di dati confluiti nel software di gestione delle pratiche tramite procedura online e con due sistemi di autenticazione diversi.
Probabilmente tali gestori pratiche presidiano anche la fase istruttoria (verifica documentale e requisiti) delle graduatorie e la redazione dell’atto finale di approvazione della graduatoria. Alcuni sono anche utilizzati per l’assolvimento degli obblighi relativi alla trasparenza amministrativa (pubblicazione online della graduatoria). Potrebbe essere questo il caso, altrimenti non si spiegherebbe perché un provvedimento amministrativo, a contenuto tipico – atto di approvazione di una graduatoria – non possa essere redatto anche con l’utilizzo di un normale programma di scrittura, firmato digitalmente, protocollato e pubblicato.
Perché i ritardi non sono addossabili al cittadino
Il malfunzionamento di un applicativo informatico non esonera da responsabilità sulla procedura amministrativa, né si può far ricadere sul cittadino ritardi ed inadempimenti dovuto alla “digitalizzazione”.
S’intenda, ben venga un progetto conforme a tutte le prescrizioni, comprese quelle dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) relative alle misure di prevenzione alla corruzione che utilizzino sistemi automatici a garanzia di imparzialità e trasparenza amministrativa. Nonostante ciò, non si può adempiere ad una prescrizione sulla digitalizzazione creando disservizi e ritardi, omettendo di seguire il procedimento amministrativo che sottende alla stessa.
Un cittadino (e lo siamo tutti) non comprenderà mai perché l’utilizzo di un sistema informatico sta andando a suo svantaggio e invece di semplificare, snellire, ridurre i tempi del procedimento, li sta aggravando. Siamo certi (senza ipotizzare) che sta aggravando anche l’attività degli uffici e dei dipendenti pubblici, dando ragione a quei tanti dipendenti che ancora oggi si irrigidiscono e vedono come una complicazione ulteriore al loro lavoro l’introduzione dell’innovazione tecnologica.
Di queste tematiche discuteremo in occasione del DIG.Eat, l’evento annuale di ANORC, in programma per il prossimo 30 maggio al Teatro Eliseo di Roma, al quale prenderanno parte diversi esperti ed esponenti istituzionali, tra cui Luca Attias, Commissario Straordinario per l’Attuaizone dell’Agenda Digitale: https://www.digeat.it/
- https://www.studiolegalelisi.it/news/item/competenze-digitali-e-responsabilita-informatiche-nella-pa
- https://www.comune.roma.it/web/it/informazione-di-servizio.page?contentId=IDS254346
- https://www.comune.roma.it/web-resources/cms/documents/QM20190000766-AVV.PUBBL.DEFINITIVO2019-2020PERALBOPRETORIO.pdf
