eIDAS e la PA del futuro: semplice, trasparente, accessibile

Il triennio 2022-2024 può essere considerato senza dubbio il periodo di svolta nel sistema regolatorio europeo del digitale sia per quanto attiene le tecnologie sia per quanto attiene la cultura e la gestione dei dati con un approccio (finalmente) sistemico ed integrato.

Trasformazione digitale della PA, indietro non si torna

E per la trasformazione digitale del settore pubblico questo triennio può significare l’avvio di un reale processo di innovazione e di cambiamento, con particolare riferimento alle burocrazie pubbliche.

Questa nuova fase è scandita da alcuni atti regolatori che possiamo considerare fondamentali e che si riferiscono a:

• Governance europea dei dati
• Intelligenza Artificiale
• Identità digitale europea e servizi digitali (eIDAS).

Governance dei dati significa qualità dei dati; una nuova cultura dei dati e del loro valore sociale, economico, amministrativo; “apertura” dei dati pubblici.

Intelligenza Artificiale: un insieme di regole comuni per i Paesi della UE al fine di “innovare” nel rispetto di principi etici, dei diritti umani, dello stato di diritto, della Carta dei diritti fondamentali dell’UE.

eIDAS: un sistema di servizi basati su di una identità digitale europea, certa, sicura, interoperabile per servizi pubblici e privati accessibili senza vincoli di eccessiva “intermediazione” amministrativa o gestionale per l’accesso e per le attività amministrative e/o per i mercati e le professioni.

Regolamento eIDAS nel settore pubblico: un modo nuovo di “fare amministrazione”

Il regolamento eIDAS nel settore pubblico costituirà un modo nuovo di “fare amministrazione”, con una forte semplificazione dei dati e dei processi amministrativi, con la eliminazione di “ridondanze” di dati/procedure/processi, con una accessibilità “diretta” ed in modalità nativamente digitale ai servizi pubblici.

Il regolamento eIDAS (se letto ed attuato come un “nuovo paradigma di innovazione amministrativa”) costituisce la “dimensione” giusta per una evoluzione verso nuovi modelli organizzativi delle pubbliche amministrazioni.

In questo articolo intendiamo contribuire alla formazione di una nuova visione dei rapporti “cittadino/amministrazione” consapevoli che nessuna ulteriore riforma della pubblica amministrazione sarà possibile (sia pure con il rispetto dei criteri classici dell’amministrare: efficienza, efficacia, trasparenza, economicità, partecipazione, sostenibilità, ecc.) al di fuori di un contesto stabilito dai principi di eIDAS (identità digitale, accessibilità piena in rete, fruizione di servizi digitali). Questi principi nel nostro Paese sono stati anticipati dal Codice dell’amministrazione digitale, 2005 e sm) che però resta un sistema regolatorio ampiamente “disapplicato” nella sua organicità.

È necessario anche considerare il “contesto nazionale” nel quale questi sistemi regolatori devono operare.

L’innovazione digitale nel settore pubblico: il contesto nazionale

Quale è il contesto nel quale questi sistemi regolatori della UE hanno iniziato ad operare?

È necessario partire da una considerazione generale.

La trasformazione digitale comprende sia processi di riorganizzazione e sia aspetti tecnologici. Le pubbliche amministrazioni dovrebbero applicare l’art. 15 del Codice dell’amministrazione digitale (prima riorganizzare e poi digitalizzare). Oggi le P.A. operano in una perpetua condizione di “dicotomia” (organizzazioni pubbliche, da un lato, che non si mettono mai in discussione e le tecnologie, dall’altro, che sono applicate per lo più nella logica strumentale).

Se non si supera questa dicotomia (organizzazione e tecnologia) e non si procede con un approccio sistemico siamo di fronte a processi di automazione e non di trasformazione digitale. Non siamo di fronte a processi di innovazione amministrativa e tecnologica.

L’attuale contesto della trasformazione digitale nelle PA conferma:

• che le P.A. operano sulla base di modelli organizzativi superati;
• che le P.A. non hanno proceduto ad effettuare interventi di radicale semplificazione delle procedure, dei procedimenti e dei processi amministrativi;
• che abbastanza poco significativo è il livello di sviluppo di servizi in rete di qualità (art. 7 del CAD);
• che l’attuazione delle regole tecniche (Agid) in materia di formazione, gestione, conservazione dei documenti ha interessato pochissime amministrazioni pubbliche;
• che non si rilevano sistematicamente i bisogni dei servizi per i cittadini e la soddisfazione di questi per i servizi stessi;
• che non c’è una cultura sulla governance e la qualità dei dati, delle informazioni, dei sistemi informativi pubblici;
• che se la formazione del personale delle PA è quasi residuale, la formazione sui processi innovativi e di cambiamento è tendente allo zero;
• critica è la situazione sulla sicurezza informatica.

L’elenco potrebbe continuare.

Le regole Ue

Un contesto poco significativo, povero di stimoli per il cambiamento, oggi ricco di risorse (PNRR) a rischio perché nel 2025 questo Piano andrà in chiusura e con quali risultati concreti ed efficaci?

Il ricco quadro delle regole della UE si inizia a strutturare con il regolamento 2022/868 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 30 maggio 2022 relativo alla governance europea dei dati che modifica il regolamento (UE) 2018/1724 (Regolamento sulla governance dei dati).

Sempre sui dati viene approvato il regolamento UE (Data Act) n. 2023/2854 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2023, riguardante norme armonizzate sull’accesso equo ai dati e sul loro utilizzo e che modifica il regolamento (UE) 2017/2394 e la direttiva (UE) 2020/1828 (regolamento sui dati).

Nel 2023 viene proclamata la Dichiarazione europea sui diritti e i principi digitali. Nel 2024 sono approvati i regolamenti sull’IA (AI Act) e su eIDAS. Il regolamento su IA molto discusso e partecipato in sede politica europea (oggi “commentato” quotidianamente dalla maggior parte dei media, con pochi interventi interessanti, ben scritti e finalizzati a creare una cultura sulla “civiltà delle macchine”). Pochissime nicchie di mercati europei e italiani; quasi esclusivamente mercato statunitense. Per fortuna ci sono alcuni poli universitari di ricerca italiani che operano bene ed in silenzio fuori dalle logiche mediatiche.

Il regolamento eIDAS ( più tecnico) è tutto da scoprire sotto il profilo non solo tecnico ma anche sotto il profilo delle definizioni, della integrazione tra identità digitali europee, utilizzo di attributi personali, di cibersicurezza. Noi intendiamo offrire una chiave di lettura che ci permetta di valutare l’impatto di eIDAS sulla P.A. intesa come ecosistema amministrativo digitale. Il regolamento eIDAS come sistema di “valori amministrativi” visti nel loro insieme: sistema di dati e processi; sistema di servizi; integrazione di identità digitale, processi, fruizione di servizi; nuovi modelli tecno-amministrativi; qualità dell’amministrare, dei servizi, per un novo rapporto cittadino/stato (rinvio all’unico organico strumento di analisi su eIDAS costituito dal fascicolo n.4/2024 della “Rivista elettronica di diritto, economia, management”, fascicolo curato da un grande specialista della materia, Giovanni Manca).

La dichiarazione europea sui diritti e i principi digitali per il decennio digitale

Il contesto al processo di innovazione digitale del Paese, e della P.A. in particolare, si arricchisce nel 2023 della “Dichiarazione europea sui diritti e i principi digitali per il decennio digitale”(pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale della UE, 23.1.2023, C 23/1). La dichiarazione è proclamata solennemente dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione. Questa dichiarazione si può considerare la “Carta europea dei diritti digitali”. Di questa dichiarazione si è parlato molto poco (nelle sedi istituzionali e non). Peccato! Si tratta di una “cornice” normativa che offre ai decisori pubblici, ai mercati, ai cittadini, tutti gli elementi utili (valori, principi, diritti, regole) per definire il giusto e corretto “contesto” rispetto al quale costruire un “nuovo futuro” e dare un senso al processo di transizione ed innovazione digitale (rinvio al volume di Roberto Viola e Luca de Biase, Il codice del futuro, Il sole 24 Ore, 2023, dedicato proprio alla “Dichiarazione”; ne è una presentazione molto chiara ed essenziale).

I fondamenti sui quali si basa la Dichiarazione

Nei primi 4 considerando del Preambolo (che riportiamo) sono indicati con chiarezza e completezza i fondamenti sui quali si basa la Dichiarazione:

1. “L’Unione europea (UE) è un’«unione di valori», sancita dall’articolo 2 del trattato sull’Unione europea, e si fonda sul rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e sul rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Inoltre, secondo la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, l’UE si fonda sui valori indivisibili e universali della dignità umana, della libertà, dell’uguaglianza e della solidarietà. La Carta ribadisce inoltre i diritti derivanti in particolare dagli obblighi internazionali comuni agli Stati membri. 
2. La trasformazione digitale interessa ogni aspetto della vita delle persone. Offre notevoli opportunità in termini di miglioramento della qualità della vita, crescita economica e sostenibilità. 
3. La trasformazione digitale presenta anche sfide per le nostre società democratiche e le nostre economie, così come per gli individui. Con l’accelerazione della trasformazione digitale è giunto il momento che l’UE specifichi come si dovrebbero applicare nell’ambiente digitale i suoi valori e diritti fondamentali applicabili offline. La trasformazione digitale non dovrebbe comportare la regressione dei diritti. Ciò che è illegale offline è illegale online. La presente dichiarazione non pregiudica le «politiche offline», come l’accesso offline ai servizi pubblici principali. 
4. Il Parlamento ha invitato più volte a definire principi etici che guidino l’approccio dell’UE alla trasformazione digitale e garantiscano il pieno rispetto dei diritti fondamentali quali la protezione dei dati, il diritto al rispetto della vita privata, la non discriminazione e la parità di genere, nonché di principi quali la protezione dei consumatori, la neutralità tecnologica e della rete, l’affidabilità e l’inclusività. Ha inoltre chiesto una maggiore protezione dei diritti degli utenti nell’ambiente digitale, nonché dei diritti dei lavoratori e del diritto alla disconnessione”.

I principi della Dichiarazione sono modellati intorno a 6 temi:

• Mettere le persone e i loro diritti al centro della trasformazione digitale
• Sostenere la solidarietà e l’inclusione
• Garantire la libertà di scelta online
• Promuovere la partecipazione allo spazio pubblico digitale
• Aumentare la sicurezza e l’empowerment delle persone
• Promuovere la sostenibilità del futuro digitale.

La Dichiarazione costituisce il quadro di riferimento fondamentale anche per la costruzione di nuove burocrazie pubbliche. Il quadro di principi e diritti sui quali modellare l’amministrare oggi.

Il regolamento UE sull’IA

Con il regolamento UE sulla IA 2024/1689 del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 giugno 2024 che stabiliscono regole armonizzate sull’intelligenza artificiale con la modifica dei regolamenti (CE) n, 300/2008, (UE) n, 167/2013, (UE) n, 168/2013, (UE) 2018/858, (UE) 2018/1139 e (UE) 2019/2144 e delle direttive 2014/90/UE, (UE) 2016/797 e (UE) 2020/1828 (regolamento sull’intelligenza artificiale). Sin dalla metà del 2023 abbiamo registrato in Italia (e non solo) una fortissima “fioritura” di iniziative, seminari, convegni, articoli, iniziative di mercato, ecc. sulla tematica “Intelligenza artificiale”.

Il tema dominante è stato quello degli aspetti “etici” relativi alla IA e “cosa può fare o non fare l’IA” (come è bella la IA; come è brutta la IA; come è pericolosa; come è neutra; ecc., con un dibattito tra “apocalittici ed integrati”). Gradualmente il dibattito e le analisi hanno riguardato e riguardano (finalmente) le politiche e strategie di sviluppo del settore (nel mondo, in UE, in Italia), i mercati, le applicazioni a tutti i settori della vita sociale ed economica dei Paesi, le criticità, le vere potenzialità relative al contesto, ecc. Il dibattito ha riguardato anche (ma in modo marginale) le applicazioni della IA (quale?) alle pubbliche amministrazioni. Il dibattito si è sviluppato a “ridosso” della c.d. IA generativa e dintorni. Il quadro giuridico e regolamentare sia europeo e sia nazionale è in evoluzione; (nominare le autorità nazionali dell’IA; come attivare spazi di sperimentazione normativa; come creare le condizioni per non bloccare i processi di innovazione; come operare da subito; con quali specialisti ed esperti preparati; ecc.).

Si tratta di una tematica molto “impattante” sugli scenari evolutivi mondiali e dei singoli Paesi europei della politica, dell’economia, del mondo del lavoro, della stessa vita individuale e collettiva delle persone. Molto nebuloso il dibattito italiano sulla incidenza della IA nei processi di trasformazione digitale del settore pubblico.

C’è molto “movimento” nel mercato IA per la PA ma non abbiamo dati completi, aggiornati, esatti sulle dimensioni applicative ed economiche della IA. Sicuramente si “spende” sulla IA ma non sappiano “come” e per “cosa”. Le applicazioni di IA dovrebbero riguardare i processi di cambiamento complessivo, di riorganizzazione, di razionalizzazione e semplificazione delle burocrazie pubbliche e dei servizi digitali ai cittadini e alle imprese.

Il rischio di fare applicazioni verticali fuori da una visione sistemica è molto consistente.

Il ruolo della politica sarà quello di definire una visione ed una strategia articolata ma unitaria per lo sviluppo di una IA per l’amministrazione moderna. La relazione tra IA e PA è potenzialmente forte ma il contesto (come abbiamo già prima indicato) non è adeguato ad un processo di innovazione amministrativa ed organizzativa. Non ci sono proprio le condizioni per applicazioni consapevoli ed utili di sistemi di IA al settore pubblico.

Incidenza e centralità di eIDAS sul sistema ammnistrativo pubblico

Nello stesso periodo viene approvato il regolamento eIDAS 2024/1183 (che modifica il regolamento eIDAS 910/2014). Su questo regolamento registriamo (di recente) una particolare attenzione in quanto si parla e si scrive molto del cosiddetto IT Wallet (il portafoglio italiano dei servizi digitali che è entrato in funzione proprio di recente a livello “sperimentale” o “prototipale”). Ma in questa sede il nostro compito è quello di evidenziare come eIDAS può incidere sul sistema pubblico di identità digitale, sulle autocertificazioni, sui processi di semplificazione amministrativa.

Il regolamento eIDAS può incidere sul sistema amministrativo pubblico sia tramite un sistema definitorio che costituisce la intelaiatura concettuale di base di tutta una serie di principi/diritti/strumenti già normati dal Codice dell’amministrazione digitale ma che vengono rafforzati dalle definizioni del Regolamento. Mi riferisco in particolare, a modifiche necessarie del Codice per quanto riguarda una sistematizzazione in materia di servizi digitali, di transazioni elettroniche, di accessibilità ai sistemi e ai servizi, di interoperabilità dei sistemi dei dati e delle relative tecnologie, dei livelli di sicurezza nei diversi settori.

È quindi necessario modificare/integrare il Codice per quanto attiene l’identità digitale, le firme elettroniche, la conservazione e l’archiviazione dei documenti e dei dati, il portafoglio digitale dei servizi.

È necessario definire un primo quadro di regole tecniche finalizzato alla realizzazione di portafogli digitali di servizi interoperabili a livello nazionale ed europeo.

Come devono comportarsi le P.A. nella progettazione e realizzazione dei servizi digitali

Come devono comportarsi le P.A. nella progettazione e realizzazione dei servizi digitali: devono orientarsi da subito nel considerare che i servizi digitali devono quindi essere realizzati nella linea di eIDAS. Se devono orientarsi in tal senso allora è necessario che gli enti tecnici interessati definiscano linee guida per realizzare tali servizi. Certamente le stesse risorse PNRR dedicate alla realizzazione dei servizi dovrebbero essere orientate verso l’applicazione di eIDAS. Oggi non esistono line di indirizzo e orientamento:

La sezione II del Codice (Diritti dei cittadini e delle imprese: art. 3-11) dovrà essere necessariamente riconsiderata alla luce del Regolamento per quanto attiene i servizi ai cittadini e alle imprese.

L’art. 3 bis (identità digitale e domicilio digitale), l’art. 6 (utilizzo del domicilio digitale) sono da riconsiderare in ragione del Regolamento.

L’art. 7 del Codice (Servizi in rete) dovrebbe essere riconsiderato per quanto attiene ai servizi digitali nell’ottica del portafoglio digitale dei servizi.

Con riferimento al regolamento sarà necessario fare una riconsiderazione complessiva sulle firme elettroniche, sui sigilli elettronici, sui registri elettronici, sui siti web, sui servizi in rete, sulle modalità di accedere ai siti per presentare istanze e dichiarazioni, sulle banche dati, ecc.

eIDAS e il cammino verso una burocrazia moderna

Una parte del Codice dovrebbe assimilare e comprendere tutti i principi relativi ai portafogli digitali. L’utilizzo degli attributi personali elettronici con sistemi elettronici sicuri di identità digitale (CIE) permetterebbe una fortissima riduzione di certificazioni analogiche fornite dalle pubbliche amministrazioni per poi presentare istanze e richieste: Quindi una forte limitazione del fenomeno della ridondanza di dati, documenti e procedure burocratiche sulla base del principio “una sola volta” o “una tantum”. Uno snellimento burocratico formidabile che permetterebbe di chiudere quasi completamente la fase delle burocrazie analogiche dove tutto era (ed è ancora) basato su di un circuito “non virtuoso” costituito da dichiarazioni dei cittadini su dati, fatti e qualità forniti alla burocrazia che dalla stessa burocrazia, con una “finzione formalistica” (verifica dei dati dichiarati sempre gli stessi “n” volte), sono quindi resi validi e sicuri. La chiusura di questa “burocrazia analogica per autodichiarazioni” finalmente permetterebbe l’avvio di una burocrazia nativamente digitale, semplificata e valida, accessibile in rete.

L’applicazione di eIDAS permetterebbe una nuova lettura ed applicazione del Dpr 445/2000 in tema di autocertificazioni basate sulla reale integrazione dei dati ed interoperabilità degli stessi all’interno di processi realmente semplificati: eIDAS quindi come facilitatore dell’applicazione della legge 241/90.

La centralità di eIDAS sta proprio nella creazione di una moderna burocrazia dove i dati, i processi, le transazioni elettroniche nelle P.A. sono certificati, verificati, aggiornati dalle PA che si avviano ad essere amministrazioni di qualità, ad utilizzare il sistema dati/processi/identità digitale/attributi elettronici personali/accessibilità/fruizione di servizi nativamente digitali. Questi sistemi sono ecosistemi amministrativi digitali.

In termini “vichiani” eIDAS ripropone la ricorsività storica, giuridica, amministrativa, tecnica delle cose non fatte nel settore pubblico: semplificazione, qualità dei dati e dei processi, accesso ai servizi. Tutto ciò che è stato “rinviato” (da 40 anni) ritorna con un impatto ancora più pesante. La constatazione finale è che abbiamo bisogno di una amministrazione moderna digitale (strutturata come abbiamo indicato) se vogliamo rendere le burocrazie semplici, trasparenti, accessibili, sostenibili, meno costose. Riformare la PA significa “azzerare” il modello di amministrare che oggi stancamente viene tenuto in piedi per passare ad un nuovo modello di burocrazia. Non ci sono alternative.