I fondi straordinari europei in arrivo, che si aggiungono a quelli già previsti dalla ordinaria programmazione, richiederanno la formulazione di un gran numero di progetti da gestire in termini di Portfolio (selezione ), Program ( aggregazione per macro-obiettivi indicati dalla UE) e Project Management (pianificazione e controllo dei risultati raggiunti). Occorre quindi potenziare le strutture operanti sui progetti finanziati con l’apporto di personale con competenze integrate di europrogettazione e di project management, al fine di migliorare le performance nella gestione dei fondi europei. Ecco la situazione.
Lo scenario dopo l’accordo
Dopo l’accordo europeo sul piano straordinario di intervento che darà luogo ad una cospicua allocazione di fondi – in parte sotto forma di trasferimenti diretti ed in parte sotto forma di prestiti – è ora indispensabile spostare l’attenzione sulle regole e sui meccanismi di programmazione e controllo relativi alla erogazione di fondi, che richiedono necessariamente la predisposizione di progetti coerenti con le strategie definite per accedere alle diverse fonti di finanziamento (Recovery Fund, Next Generation Eu, Mes oltre ai fondi dei piani strutturali ordinari ) nonché una adeguata pianificazione e gestione degli stessi al fine di conseguire gli obiettivi previsti per ciascuno di essi.
Tali progetti devono essere indicati dai Piani nazionali che saranno poi vagliati dagli organismi europei; il Piano nazionale dovrà essere coerente con le raccomandazioni specifiche riguardanti il singolo Paese ed in particolare dovrà contribuire alla transizione verde e digitale e dovrà promuovere la crescita e la creazione di posti di lavoro. Il piano triennale (2021-2023) andrà presentato in autunno ma anche se sarà giudicato idoneo, non garantirà la totale erogazione degli importi previsti”. Infatti “il piano per la ripresa sarà valutato dalla Commissione entro due mesi dalla presentazione e la valutazione assegna il punteggio più alto in base al criterio della coerenza con le raccomandazioni specifiche per Paese”, che per l’Italia riguardano il contrasto all’evasione, alla corruzione e al lavoro sommerso, ma anche la riduzione dei tempi della giustizia e politiche attive per quanto attiene il mondo del lavoro. Secondo le recenti dichiarazioni del Ministro Gualtieri il Piano nazionale italiano sarà preparato entro il prossimo mese di ottobre.
Dunque è indispensabile porre da subito la massima attenzione su come sviluppare i progetti finalizzati al raggiungimento degli obiettivi sopracitati e coerenti tra loro, nel rispetto dei vincoli descritti. Si tratta in altre parole di ragionare in termini di Portfolio, Program e Project Management in quanto occorre essenzialmente mantenere un efficace collegamento tra la strategia nazionale – su cui hanno lavorato e lavorano appositi gruppi ( o task force) di esperti) e la pianificazione, esecuzione e controllo dei progetti che cercano di realizzarla. Infatti la valutazione sarà effettuata essenzialmente considerando l’appropriatezza e la misura della corretta esecuzione e successo dei progetti stessi che saranno finanziati.
Nella task force che fungerà da cabina di regia e che dovrà svolgere un compito di guida, di orientamento anche metodologico, di sollecito e di controllo ci auguriamo siano presenti anche esperti di portfolio/program/project management che in Italia non mancano ( tra l’altro anche alcune grandi organizzazioni pubbliche già operano ufficialmente con tale approccio e dispongono di proprio personale qualificato in materia). I Piani saranno riesaminati nel 2022 e “l’erogazione delle sovvenzioni avrà luogo solo se sono conseguiti i target intermedi e finali concordati e stabiliti nei vari piani per la ripresa. Qualora, in via eccezionale, uno o più Stati membri ritenga che vi siano gravi scostamenti dal soddisfacente conseguimento dei pertinenti target intermedi e finali, ptrà chiedere che il Presidente del Consiglio europeo rinvii la questione al successivo Consiglio”. Questi principi generali sono del tutto simili a quelli che ispirano la gestione dei Fondi ordinari europei per i quali è noto che il nostro paese ha finora avuto una capacità di utilizzazione inferiore alla media dei paesi UE.
Il monitoraggio dei progetti finanziati
Per meglio comprendere le dimensioni del fenomeno è utile esaminare i dati di monitoraggio pubblicati dalla Agenzia per la coesione territoriale (fonte: opencoesione.gov.it/it) che riguardano 642.888 progetti del ciclo di programmazione 2014-2020 per un ammontare complessivo di 85,2 miliardi di euro ( su un totale di risorse assegnate all’Italia per il settennio 2014-2020 di 144,8 miliardi di euro), da cui risulta la seguente situazione al 30 giugno 2020:
- Progetti conclusi 6%
- Progetti liquidati 2%
- Progetti in corso 80%
- Progetti non avviati 12%
Del tutto evidente che le attuali strutture, che all’interno delle singole amministrazioni centrali e locali operano sulla utilizzazione dei fondi europei e sui progetti da essi finanziati, dovrebbero essere adeguatamente potenziate per poter operare con maggiore efficacia ed efficienza e, parallelamente andrebbero anche rafforzate le attuali strutture in capo al MEF che hanno competenza sul coordinamento e monitoraggio delle diverse fonti di finanziamento UE e dei relativi progetti. Se poi consideriamo che tali strutture hanno il compito di :
- continuare a gestire le risorse ed i progetti dell’attuale ciclo 2014-2020, che in parte risultano ancora in fase di programmazione;
- gestire a breve anche il nuovo ciclo di finanziamenti 2021 – 2027;
- gestire i fondi straordinari che saranno attivati a seguito della attuale emergenza (Recovery fund ed altri);
risulta evidente come sia altamente prioritario il loro adeguamento nel senso di una maggiore efficienza attraverso l’inserimento di nuovo personale dotato non soltanto delle specifiche competenze riguardanti la gestione corrente dei progetti finanziati ma anche delle competenze di project management per poter tenere costantemente sotto controllo gli avanzamenti dei progetti sia in termini di costo che di tempi verificando anche la qualità dei risultati intermedi misurata secondo i relativi indicatori .
Come migliorare le performance
I fondi del ciclo ordinario ed i nuovi fondi straordinari determinano la disponibilità di un ingente quantitativo di risorse finanziarie tale da costituire una occasione unica e probabilmente non ripetibile per rilanciare lo sviluppo del paese; pertanto a maggior ragione diventa ancor più necessario assicurare una ottimale utilizzazione dei fondi ordinari e straordinari, garantendo il raggiungimento degli obiettivi / risultati previsti e verificando anche l’effettivo conseguimento dei benefici attesi. Applicando le logiche ed i principi di portfolio/program/project management, per massimizzare la possibilità di raggiungere gli obiettivi concordati con l’Unione Europea è dunque necessario:
- a livello di strategia europea, definire un portafoglio di programmi, progetti ed altre attività miranti al raggiungimento degli obiettivi della strategia;
- a livello di programma di finanziamento europeo, selezionare e finanziare progetti tra loro coordinati che consentano in maniera sinergica il raggiungimento degli obiettivi di programma;
- a livello di singolo progetto, formulare e gestire i singoli interventi (progetti) in maniera efficiente ed efficace seguendo sia per la formulazione che per la realizzazione le migliori pratiche e metodologie.
Da ciò emerge chiaramente come il raggiungimento degli obiettivi, così come sono definiti, individuati e misurati nei diversi documenti strategici, sia dipendente dalla modalità di esecuzione dei progetti selezionati e finanziati nell’ambito dei programmi europei di finanziamento e realizzati dalle singole organizzazioni. La relazione esistente fra programma e progetto è ben rappresentata all’interno del quadro di riferimento comune denominato Project Cycle Management (PCM), che per ogni fase del ciclo di programma definisce le responsabilità ed i compiti dei due principali soggetti coinvolti:
- il soggetto finanziatore, ossia l’ente responsabile della gestione del programma europeo di finanziamento (nel caso di specie le istituzioni europee o nazionali);
- il soggetto attuatore, l’ente od organizzazione responsabile della formulazione e realizzazione del singolo progetto finanziato nell’ambito del programma (nel nostro caso le organizzazioni, enti e imprese del territorio).
Il PCM fornisce dunque un’unica cornice operativa al gruppo coordinato di progetti miranti al raggiungimento degli obiettivi del programma. Il soggetto finanziatore, ossia l’ente che gestisce il programma di finanziamento è responsabile:
- dell’elaborazione del programma di finanziamento (step di programmazione),
- dell’identificazione e pubblicazione dell’avviso a manifestare proposte (step identificazione)
- del finanziamento delle proposte progettuali che riceve (step finanziamento)
- della valutazione dei risultati conseguiti dal programma attraverso il finanziamento delle iniziative progettuali realizzate dai soggetti attuatori (step valutazione).
Il soggetto attuatore, ossia l’ente od organizzazione responsabile della formulazione e realizzazione del singolo progetto finanziato nell’ambito del programma, nello specifico è responsabile:
- della formulazione della proposta progettuale (step di formulazione)
- della realizzazione della proposta progettuale presentata, se ammessa al finanziamento (step di realizzazione)
Europrogettazione e project management
All’interno di questo quadro, il raggiungimento degli obiettivi di programma così come dei singoli progetti sarà dipendente dal set di conoscenze, abilità e competenze dei diversi attori e figure professionali coinvolti in entrambi i livelli di gestione (programma / progetto) e nei differenti step del PCM (Project Cycle Management). Ciò significa che a livello di programma sarà necessario conoscere ed applicare le migliori tecniche e metodologie di programmazione, gestione e valutazione del programma (in base ai principi di program management la gestione coordinata di singoli progetti correlati aumenta le possibilità di raggiungere gli obiettivi di programma) a livello di progetto sarà necessario conoscere ed applicare le tecniche e le metodologie di progettazione e gestione del progetto.
Il raggiungimento degli obiettivi sarà tanto più efficace quanto più i vari livelli di gestione del programma e del progetto saranno integrati fra loro e ciò richiede necessariamente che le figure professionali coinvolte nei diversi livelli dei programmi e dei progetti conoscano ed utilizzino linguaggi, strumenti, tecniche e metodologie comuni e/o integrate. Tuttavia nonostante lo sforzo profuso negli ultimi anni in tema di sviluppo ed utilizzo di modelli comuni per la gestione dei programmi e progetti europei di finanziamento (come è il caso del PCM) persiste ancora una frammentazione di linguaggi, tecniche e strumenti utilizzati, all’interno sia delle diverse fasi del programma che del progetto. Per quanto riguarda la gestione del progetto, che costituisce l’unità di base dei singoli programmi di finanziamento, due sono le principali aree di conoscenza che deve avere il personale del soggetto attuatore (gli enti e le amministrazioni centrali e locali che sono responsabili della formulazione e della realizzazione dei singoli progetti):
- L’area di conoscenza associata alla formulazione dei progetti è l’euro-progettazione che include tecniche e metodologie necessarie per formulare una proposta progettuale che sia quanto più possibile coerente con gli obiettivi strategici, fattibile e sostenibile rispetto agli obiettivi descritti nell’invito a manifestare proposte pubblicato dal soggetto finanziatore.
- L’area di conoscenza associata alla realizzazione è quella del project management che contiene gli strumenti e le tecniche necessarie affinché il progetto soddisfi i requisiti in termini di costi, tempi e qualità, e possa quindi massimizzare la possibilità di raggiungere gli obiettivi di progetto collegati al programma.
Seppur relative al ciclo di vita del medesimo progetto, entrambe le due aree di conoscenza citate utilizzano strumenti e linguaggi propri contribuendo ad aumentare il livello di frammentazione esistente.
Nel nostro paese abbiamo migliaia di project manager qualificati, sia in ambito privato che pubblico, ed il loro contributo sarà determinante per il successo dei tanti progetti che dovranno essere avviati nei prossimi mesi, soprattutto se saranno utilizzati all’interno delle diverse amministrazioni centrali e locali che agiscono come soggetto attuatore (secondo la definizione del PCM) e che sono quindi responsabili della formulazione e realizzazione dei singoli programmi e progetti. La utilizzazione integrata delle linee guida e delle metodologie tipiche dell’euro-progettazione e del project management contribuirà a migliorare le performance nella gestione dei fondi europei e, soprattutto, consenta non soltanto di controllarne la corretta utilizzazione ma anche di verificare la realizzazione dei risultati previsti nei tempi previsti e l’effettivo conseguimento dei benefici attesi. Per ridurre i tempi di procurement occorre migliorare la pianificazione delle procedure di appalto, nonché disporre del testo definitivo del Nuovo Regolamento Appalti Pubblici.
Conclusione
In conclusione per far ripartire l’economia seguendo le linee guida predisposte dal governo in coerenza con le strategie definite e condivise a livello UE occorre cogliere la straordinaria occasione di rilancio che ci attende e che richiede però un impegno supplementare in termini di impegno e di incremento di personale con adeguata preparazione tecnica nonché in quanto si prospetta la contemporanea necessità di:
- Gestire risorse e progetti dell’attuale ciclo ordinario di programmazione 2014-2020, per la maggior parte in corso e con una parte dei quali ancora in fase di programmazione;
- Iniziare a pianificare e gestire anche il nuovo ciclo di finanziamenti ordinari della programmazione 2021 – 2027;
- Predisporre i progetti per accedere ai fondi straordinari (Recovery fund ed altri finanziamenti);
Tutto ciò richiede un rafforzamento delle strutture dedicate per mettere in condizioni i soggetti attuatori (pubbliche amministrazioni centrali e locali, aziende, etc.) in particolare incrementando la dotazione di risorse professionali con adeguata competenza tecnica, metodologica e di soft skill al fine di ottimizzare la capacità di gestire efficacemente i fondi disponibili. Ciò richiede oltre alla integrazione delle competenze di europrogettazione e project management anche la capacità di migliorare la gestione del procurement , in particolare attraverso la corretta preparazione e pianificazione della procedura di appalto ( che se trascurata può condizionare negativamente lo svolgimento e la durata delle fasi successive) . A tale proposito occorre sottolineare l’urgenza di pubblicare il testo definitivo del Nuovo Regolamento degli appalti pubblici ( prima bozza novembre 2019, terza bozza luglio 2020 ) introduce un ulteriore elemento di incertezza che influisce negativamente sui tempi di attivazione delle gare pubbliche e, quindi, anche sulla durata totale dei progetti: ccome è già accaduto in occasione delle precedenti modifiche normative riguardanti gli appalti pubblici alla entrata in vigore di nuove norme segue un periodo di rallentamento nella predisposizione delle procedure di appalto per la necessità di assimilare ed applicare correttamente le modifiche introdotte.
