Attualmente in Italia ogni processo telematico ha le proprie regole, mancando uniformità e semplificazione delle procedure, una situazione che comporta un alto livello di complessità. Il programma NextGenerationEU, che costituisce il più ingente pacchetto di misure mai finanziato dall’UE, è l’occasione per cambiare la situazione. In quest’ottica, la priorità è la standardizzazione dei procedimenti.
Difatti, anche nella bozza di Piano nazionale di ripresa e resilienza dell’Italia, nell’ambito della riforma della giustizia, è previsto, fra l’altro, proprio questo punto.
NextGenerationEU, perché è un’occasione storica per la giustizia italiana
NextGenerationEU è uno strumento temporaneo per la ripresa da 750 miliardi di euro. Il fulcro di NextGenerationEU è il Recovery and Resilience Facility (dispositivo per la ripresa e la resilienza), il quale assegna 672,5 miliardi di euro (di cui prestiti per 360 miliardi e sovvenzioni per 312,5 miliardi) per sostenere le riforme e gli investimenti effettuati dagli Stati membri. Gli Stati membri stanno preparando i propri piani di ripresa e resilienza (PNRR), che consentiranno di accedere ai fondi stanziati dallo Recovery and Resilience Facility sulla base delle riforme programmate e dei progetti di investimenti pubblici, da realizzare entro il 2026.
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Tali riforme e progetti di investimento avranno per oggetto anche il sistema giudiziario. La crisi dovuta alla pandemia ha evidenziato la indifferibile necessità di velocizzare la digitalizzazione della giustizia. Infatti, la chiusura parziale degli uffici giudiziari per diversi mesi ha rivelato una grave vulnerabilità, provocando considerevoli arretrati. Un sistema giudiziario efficiente è un fattore importante per il funzionamento del mercato interno, oltre che organo essenziale di ogni democrazia. Gli investimenti destinati ad accelerare la digitalizzazione delle procedure giudiziarie andranno realizzati fra il 2022 e il 2025, focalizzando su:
- la gestione del contenzioso da parte delle istituzioni giudiziarie;
- lo scambio di informazioni e di documenti con parti e avvocati;
- la semplificazione e la continuità dell’accesso alla giustizia per tutti;
- la interoperabilità fra i diversi sistemi sviluppati a livello nazionale.
La riforma della giustizia nel PNRR italiano
Nella bozza di PNRR italiano si evidenzia, fra l’altro, una geografia giudiziaria a macchia di leopardo con esiti inquietanti in merito alla durata dei procedimenti tra i diversi uffici, a parità di risorse. Tale geografia giudiziaria a macchia di leopardo non dipende dalle norme processuali, che sono uguali in tutta Italia, ma da fattori operativi e organizzativi.
Gli ostacoli agli investimenti nel nostro Paese risiedono, fra l’altro, nella complessità e nella lentezza del sistema giudiziario. Tale disfunzione, minando la competitività delle imprese e del nostro Paese e allontanando gli investitori dall’Italia, ci impone di realizzare riforme volte ad aumentare la trasparenza e la prevedibilità della durata dei procedimenti civili e penali. La lentezza dei processi (seppur ridottasi negli ultimi anni) è ancora eccessiva e dovrà essere maggiormente contenuta con interventi di riforma. A tal fine è necessario, fra l’altro, potenziare gli investimenti, le risorse umane nonché le dotazioni strumentali e tecnologiche dell’intero sistema giudiziario.
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All’interno della missione, nella componente relativa alla digitalizzazione e alla modernizzazione della PA (per la quale sono previsti 11,7 miliardi di euro), il PNRR individua lo specifico obiettivo della riforma della giustizia, per accelerare i processi, anche potenziando digitalizzazione e capitale umano del sistema giudiziario italiano al fine di accelerare lo smaltimento del pregresso, per il quale stanzia 2,3 miliardi di euro, da aggiungere al miliardo già stanziato dalla legge di bilancio. L’investimento mira essenzialmente a ridurre i tempi dei procedimenti giudiziari (civili e penali) agendo sia su fattori interni, ossia la riprogettazione e la digitalizzazione del processo, sia su fattori esterni, ossia il rafforzamento organizzativo e l’aumento della capacità del capitale umano.
La digitalizzazione del sistema giudiziario: le priorità
Secondo quanto specificato nella bozza di PNRR e il relativo dibattito, l’investimento dovrebbe interessare, fra l’altro, la realizzazione di infrastrutture abilitanti e sistemi informatici sicuri per il sistema giudiziario, fra le quali a titolo esemplificativo:
- la digitalizzazione degli archivi relativi a tutti i procedimenti civili e a quelli della Corte di cassazione degli ultimi dieci anni, al fine di facilitare il trattamento digitale dei procedimenti e, pertanto, accelerare i procedimenti giudiziari;
- la digitalizzazione dei procedimenti relativi all’indennizzo per durata irragionevole del processo;
- la costruzione di un centro unico nazionale di dati sulla giustizia, in cui concentrare tutti i servizi informatici dell’amministrazione, in modo da garantire una maggiore efficacia nel funzionamento complessivo del sistema;
- la creazione di una rete di connettività dedicata alla giustizia, che consenta all’amministrazione di essere indipendente dal mercato, aumentando il livello di sicurezza;
- il miglioramento della connettività, anche a distanza, nel rispetto dei parametri di sicurezza, al fine di incoraggiare il lavoro a distanza e l’utilizzo di nuove tecnologie.
Secondo quanto specificato nella bozza di PNRR e il relativo dibattito, la digitalizzazione del sistema giudiziario, fra l’altro, dovrebbe prevedere:
- il potenziamento delle infrastrutture digitali;
- il rafforzamento dell’attività telematica (e delle dotazioni informatiche) nel settore amministrativo della giustizia, che consentano anche l’efficace lavoro da remoto del personale, con implementazione adeguata delle misure di sicurezza, estese alle reti e ai data center;
- una formazione adeguata del personale e della dirigenza amministrativa, con estensione della dotazione della firma digitale;
- una formazione della magistratura;
- il rispetto delle norme in materia di privacy;
- l’adozione di tecniche di raccolta, gestione e analisi delle informazioni sui flussi all’interno degli uffici giudiziari, indispensabili per il monitoraggio dell’attuazione delle riforme introdotte o da introdurre, per la precoce identificazione dei casi più complessi, per l’elaborazione di best practices e per l’orientamento delle future scelte legislative e organizzative;
- la digitalizzazione degli archivi degli uffici giudiziari, eliminando così i costi connessi agli attuali archivi cartacei;
- il completamento dei processi di gestione e conservazione digitale degli atti;
- nel settore della giustizia tributaria: completa digitalizzazione degli archivi, dei processi decisionali e della gestione dei dati così acquisiti, inserendo tale settore tra i capitoli dell’ammodernamento e della digitalizzazione della giustizia per quanto riguarda l’attività in ogni grado di giudizio, per recuperare efficienza e tempestività, definendo contestualmente una riforma del processo informata ai princìpi di terzietà e specializzazione dei giudici e di speditezza ed efficacia del rito;
- nel processo penale: si deve rimodulare non solo il profilo tecnologico ma tutta la normativa di attuazione in ordine alla tenuta e gestione dei registri relativi alle notizie di reato, custoditi presso le procure, al fine di prevenire la diffusa e disinvolta prassi di eludere il termine di durata complessiva della fase delle indagini preliminari;
- sulle infrastrutture telematiche, giudiziarie e carcerarie: i fondi per la transizione digitale destinati alla giustizia andrebbero finalizzati in parte anche alla interoperabilità delle reti a livello europeo.
La standardizzazione delle procedure e dei sistemi
La riforma della giustizia progettata nella bozza di PNRR e oggetto di dibattito, fra l’altro, includerebbe una auspicata semplificazione delle procedure telematiche, accompagnata da una standardizzazione dei processi, dei sistemi di accesso e delle regole di autenticazione. Infatti, nella bozza di PNRR e nei pareri espressi sullo stesso in sede parlamentare si prevede attualmente:
- la standardizzazione delle procedure telematiche e dei sistemi di accesso e di identificazione, oggi differenti per ogni giurisdizione, con regole diverse, piattaforme diverse, modalità di accesso differenti, standard di identificazione e protocolli diversi, infrastrutture telematiche diverse;
- la semplificazione delle regole e dei protocolli che oggi sono differenti addirittura all’interno della stessa giurisdizione ordinaria, a seconda che si tratti del sistema civile o di quello penale;
- la estensione della digitalizzazione alla Cassazione (in parte già realizzata negli ultimi mesi) e al giudice di pace;
- il superamento del sistema della posta elettronica certificata per il deposito di atti e documenti, sostituito da un sistema di upload e di piattaforme per i professionisti, con metodo di identificazione unitario (Spid);
- la implementazione delle procedure telematiche secondo le specifiche esigenze di ciascun settore delle diverse giurisdizioni;
- la riforma dell’attuale processo civile telematico, nel senso di un processo telematico che corra su cloud, con sistemi di autenticazione da remoto;
- l’obbligatorietà della forma telematica a tutti i provvedimenti dei magistrati.
Lo schema dei processi telematici a confronto
Per quanto concerne specificamente la standardizzazione delle procedure telematiche e dei sistemi di accesso e di identificazione, per ogni processo giudiziario che si svolge telematicamente (civile, penale, amministrativo, contabile e tributario, tralasciando di prendere in considerazione gli altri tipi di processi telematici) vigono regole tecniche diverse. Tutti i processi telematici, purtroppo, attingono non solo a fonti normative diverse ma, per scelta a dir poco incomprensibile, anche a diverse regole e specifiche tecniche. Deriva che avvocati, magistrati e tutti gli operatori del settore si trovano a lavorare in modalità completamente difformi a seconda della giurisdizione di riferimento. Il puzzle di norme, di specifiche tecniche, di provvedimenti e finanche di “prassi” degli Uffici giudiziari non sempre è facile da ricomporre.
Al solo fine di dare al Lettore un’idea della complessità del quadro normativo che disciplina attualmente alcuni processi telematici (senza alcuna pretesa di completezza), segue uno schema illustrativo di alcune delle differenti regolamentazioni di taluni aspetti del processo civile telematico (P.C.T. operativo gradualmente dal 2014), del processo penale telematico (P.P.T. operativo gradualmente dal 2020), del processo amministrativo telematico (P.A.T. operativo gradualmente dal 2017), del processo contabile telematico (P.Co.T. operativo gradualmente dal 2016) e del processo tributario telematico (P.T.T. operativo gradualmente dal 2019).
Processi telematici a confronto
| P.C.T. (2014) | P.P.T. (2020) | P.A.T. (2017) | P.Co.T. (2016) | P.T.T. (2019) | |
| Formati documenti informatici consentiti (atti processuali) | L’atto processuale deve essere redatto con software di video scrittura e trasformato in pdf nativo (non è ammessa la copia per immagine), senza restrizioni per le operazioni di selezione e copia di parti, privo di elementi attivi, è corredato da un file in formato XML denominato DatiAtto.xml ed è sottoscritto con firma digitale o firma elettronica qualificata. | L’atto processuale deve essere redatto con software di video scrittura e trasformato in pdf nativo (non è ammessa la copia per immagine), senza restrizioni per le operazioni di selezione e copia di parti, privo di elementi attivi, tra cui macro e campi variabili. | L’atto del processo in forma di documento informatico può essere depositato esclusivamente nei seguenti formati:
| Gli atti processuali devono essere privi di elementi attivi, tra cui macro e campi variabili e, qualora ottenuti da una trasformazione di un documento testuale, senza restrizioni per le operazioni di selezione e copia di parti. Sono consentiti i seguenti formati:
| L’atto processuale deve essere redatto con software di video scrittura e trasformato in pdf nativo (non è ammessa la copia per immagine), senza restrizioni per le operazioni di selezione e copia di parti, privo di elementi attivi, tra cui macro e campi variabili. Il file ottenuto deve essere di tipologia PDF/A-1a o PDF/A-1b. |
| Formati documenti informatici consentiti (documenti allegati) | Gli allegati sono privi di elementi attivi, tra cui macro e campi variabili, e sono consentiti nei seguenti formati:
È consentito l’utilizzo dei seguenti formati compressi purché contenenti file nei formati consentiti:
| In caso di deposito tramite il portale PDP: gli allegati devono essere in formato pdf e devono essere sottoscritti con firma digitale o firma elettronica qualificata. In caso di deposito via p.e.c.: gli allegati devono essere in formato pdf e le copie per immagine di documenti analogici devono avere una risoluzione massima di 200 dpi. | I documenti allegati e la procura alle liti possono essere depositati esclusivamente nei seguenti formati:
| Per quanto riguarda i documenti informatici allegati, allo stato i sistemi della Corte garantiscono la leggibilità dei seguenti formati:
È consentito l’utilizzo dei seguenti formati compressi, purché contenenti file nei formati indicati nei due paragrafi precedenti:
| Gli allegati possono consistere anche in formato immagine di documenti analogici, sono in formato PDF/A-1a o PDF/A-1b oppure TIFF con una risoluzione non superiore a 300 dpi, in bianco e nero e compressione CCITT Group IV (modalità fax). |
| Tipologie di firma digitale consentite | È possibile sottoscrivere digitalmente l’atto sia con modalità CAdES-BES sia con modalità PAdES-BES (o PAdES Part 3). Il certificato di firma è inserito nella busta crittografica. | L’atto deve essere sottoscritto con firma digitale o firma elettronica qualificata; è consentito utilizzare sia la modalità CADES sia la modalità PADES | La struttura del documento con firma digitale è PAdES-BES. La modalità di apposizione della firma digitale o della firma elettronica qualificata è del tipo “firme multiple” e prevede che uno o più soggetti firmino, ognuno con la propria chiave privata, lo stesso documento. Il sistema consente anche l’apposizione di una firma singola. | In caso di documenti informatici firmati digitalmente:
Alle buste crittografiche CAdES che contengono a loro volta ulteriori buste crittografiche è applicata una ulteriore estensione “p7m” per ogni busta crittografica generata (es. nomefile.p7m.p7m). L’utilizzo di firme multiple, ossia firme digitali apposte da diversi sottoscrittori allo stesso documento, quali la firma parallela e la controfirma, non comporta invece l’applicazione di ulteriori estensioni al nome del file contenente il documento firmato (es. nomefile.p7m). Per la sottoscrizione dell’atto da parte di più soggetti dovrà essere utilizzato il criterio dell’omogeneità dei formati di firma, ovvero il solo formato CAdES od il solo formato PAdES | La firma digitale deve essere apposta con modalità CADES BES e il file deve avere la seguente denominazione: <nome file libero>.pdf.p7m. Anche gli allegati devono essere sottoscritti con firma digitale o firma elettronica qualificata. |
| Notificazione telematica | Nel p.c.t. le notifiche via p.e.c. sono disciplinate dalla l. n. 53/1994. Nel messaggio di p.e.c. deve essere inserito l’atto da notificare e la relazione di notificazione e l’oggetto del messaggio deve contenere la locuzione “notificazione ai sensi della legge n. 53 del 1994”. Il contenuto della c.d. “relata di notificazione” che è un documento informatico separato rispetto all’atto da notificare e che deve essere sottoscritto digitalmente dall’avvocato è predeterminato dal Legislatore e deve comprende:
Per le notificazioni effettuate in corso di procedimento deve, inoltre, essere indicato l’ufficio giudiziario, la sezione, il numero e l’anno di ruolo (cfr. art. 3 bis comma 6, l. n. 53/1994). | Allo stesso modo si procede per le notificazioni a persona diversa dall’imputato a norma degli artt. 148, comma 2 bis, 149, 150 e 151, comma 2, c.p.p. Pertanto, le notifiche telematiche nel p.p.t. riguardano essenzialmente il difensore. | I difensori possono eseguire la notificazione a mezzo PEC a norma dell’art. 3 bis l. n. 53/1994. Le notificazioni di atti processuali alle amministrazioni non costituite in giudizio sono eseguite agli indirizzi p.e.c. di cui all’art. 16, co. 12, d.l. n. 179/2012 (conv. con modif. l. n. 221/2012), fermo quanto previsto da r.d. n. 1611/1933. | Gli avvocati abilitati ai sensi della l. n. 53/1994, possono avvalersi della p.e.c. per l’effettuazione di notificazioni relative a procedimenti dinanzi alla Corte dei conti applicando le regole tecniche stabilite per il processo civile, in quanto compatibili. L’oggetto del messaggio p.e.c. deve contenere la stringa: “Corte dei conti – Notificazione atti giudiziari a mezzo PEC – numero, categoria e tipo giudizio” oppure “Corte dei conti – Comunicazione ai sensi dell’art. 136 cpc – numero, categoria e tipo giudizio”. Il corpo del messaggio p.e.c., a prescindere dall’allegato, deve contenere i dati identificativi del procedimento a cui inerisce il provvedimento che si comunica o si notifica:
| Nel p.t.t. le notifiche telematiche sono obbligatorie e sono disciplinate dagli artt. 16 bis d.lgs n. 546/1992, 5 e 9 decreto MEF n. 163/2013 e 5-10 decreto 4.8.2015. Le parti devono notificare telematicamente e devono depositare nel p.t.t. la prova dell’avvenuta notifica esclusivamente con modalità telematiche. |
| Pubblici elenchi per la notificazione telematica | Ai fini della validità della notifica, l’art. 3 bis l. n. 53/1994 stabilisce che, per effettuare una notifica telematica, l’avvocato deve utilizzare una casella di posta elettronica risultante da un “pubblico elenco” e che anche l’indirizzo p.e.c. del destinatario risulti da un “pubblico elenco”. Sono “pubblici elenchi” dai quali possono essere attinti gli indirizzi p.e.c. dei destinatari delle notifiche telematiche quelli previsti dalle seguenti norme:
| Gli indirizzi p.e.c. degli enti impositori, degli agenti e delle società di riscossione, dei professionisti e delle imprese sono indicati negli elenchi pubblici esistente nell’IPA e nell’INI-PEC. | |||
| Prova della notificazione telematica | La prova della notifica via p.e.c. deve essere fornita depositando in giudizio la ricevuta di accettazione e la ricevuta di avvenuta consegna in formato .eml o .msg. | Ai fini della prova in giudizio della notificazione a mezzo p.e.c., le ricevute di avvenuta consegna contengono anche la copia completa del messaggio di posta elettronica certificata consegnato, secondo quanto previsto nell’art. 6, co. 4, d.P.R. n. 68/2005. Le ricevute di cui all’art. 3 bis, co. 3, l. n. 53/1994, la relazione di notificazione di cui al comma 5 dello stesso articolo e la procura alle liti sono depositate, unitamente al ricorso, agli altri atti e documenti processuali, esclusivamente sotto forma di documenti informatici, con le modalità telematiche stabilite dalle specifiche tecniche di cui all’art. 19. La prova della notificazione è fornita con modalità telematiche. Qualora tale prova non sia possibile per effetto della oggettiva indisponibilità del SIGA, resa nota ai difensori con le modalità definite dal responsabile del SIGA anche attraverso il sito web della Giustizia amministrativa, il difensore procede ai sensi dell’art. 9, co. 1-bis, l. n. 53/1994. In tal caso, la segreteria dell’ufficio giudiziario presso cui l’atto notificato depositato procede tempestivamente ad estrarre copia informatica degli atti depositati ai fini dell’inserimento nel fascicolo informatico. | La prova della notifica deve essere fornita salvando la ricevuta di accettazione e di consegna in formato pdf, firmandola digitalmente e depositandola in allegato al ricorso. Tale modalità di prova si rende necessaria perché il p.t.t. non prevede il deposito di file con estensione .eml o.msg. | ||
| Modalità di deposito telematico | Obbligatorio per tutti gli atti e tutti gli Uffici. I soggetti abilitati esterni e degli utenti privati (es. avvocati, consulenti tecnici e i vari attori del processo) che vogliono depositare un atto telematico devono utilizzare un software “imbustatore”, che crea una c.d. busta telematica con formato *.enc (encripted). Tale busta telematica viene inviata all’Ufficio Giudiziario in modalità sicura. L’atto e gli allegati sono contenuti nella busta telematica, ossia un file in formato MIME che riporta tutti i dati necessari per l’elaborazione da parte del sistema ricevente (gestore dei servizi telematici). Il deposito si perfeziona al momento del ricevimento della ricevuta di avvenuta consegna della p.e.c. | Il deposito di atti, documenti e istanze nella fase del processo penale di cui all’art. 415 bis co. 3 c.p.p. avviene tramite il portale PDP. Per tutti gli altri atti, documenti e istanze il deposito telematico avviene tramite invio di p.e.c. agli Uffici giudiziari di destinazione. Per i depositi da effettuare tramite il portale PDP la dimensione massima consentita di ciascun deposito è pari a 30Mb. | Nel p.a.t. il deposito telematico deve essere utilizzato un modulo PDf fornito dalla giustizia amministrativa nel quale devono essere incorporati (allegati) atti e documenti. Il modulo contenente atti e documenti raggiunge il T.A.R. di destinazione attraverso la p.e.c. sotto forma di allegati. Il deposito si perfeziona con il ricevimento della ricevuta di accettazione a condizione che vi sia l’accettazione definitiva da parte della segreteria del T.A.R. di destinazione. | Gli atti o documenti da trasmettere per via telematica sono allegati, nei formati consentiti, a un messaggio di p.e.c. L’oggetto del messaggio p.e.c. deve contenere la stringa: “Corte dei conti – Ufficio… – Trasmissione documenti a mezzo PEC – procedimento n. …”; ovvero, in caso di deposito di atti e/o documenti nell’ambito di un giudizio: “Corte dei conti – Sezione… – Deposito atti giudiziari a mezzo PEC – giudizio n. …”. Ove occorra trasmettere o depositare più atti o documenti, deve essere inviato un separato messaggio p.e.c. per ciascun procedimento o giudizio. L’atto che si intende trasmettere o depositare è esclusivamente quello allegato al messaggio, in forma integrale, quale documento firmato digitalmente (nella sua versione originale ovvero come copia informatica di un originale analogico, dichiarata conforme all’originale con firma digitale o elettronica qualificata). | Nel p.t.t. per il deposito telematico è necessario utilizzare la piattaforma SIGIT attraverso la quale, con un sistema di upload, vengono prima allegati atti e documenti che vengono successivamente spediti alla Commissione tributaria di destinazione. Il deposito si perfeziona nella data indicata nella ricevuta di accettazione del deposito stesso |
