In data 17 ottobre 2019 l’AgID ha pubblicato le Linee Guida sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici al fine della consultazione pubblica di 30 giorni prevista dal CAD. Analizziamo sinteticamente le principali novità del provvedimento e approfondiamo qualche punto cruciale.
Le Linee Guida: ambiti di applicazione
È noto che il Codice dell’amministrazione digitale ha introdotto lo strumento delle Linee Guida per adottare le regole tecniche e di indirizzo per l’attuazione di quanto stabilito nel Codice stesso.
L’Agenzia per l’Italia Digitale (AgID) le adotta “previa consultazione pubblica da svolgersi entro il termine di trenta giorni”, sentiti i pareri istituzionali, le pubblica sul sito Internet istituzionale e ne dà notizia sulla Gazzetta Ufficiale nazionale.
Gli approfondimenti saranno certamente ampi anche con il contributo di altri esperti autori, vista l’ampiezza degli argomenti trattati in queste Linee guida e le varie discipline scientifiche coinvolte.
Le Linee Guida hanno il chiaramente dichiarato obiettivo di “aggiornare le attuali regole tecniche in base all’art. 71 del Codice dell’amministrazione digitale (da ora in avanti CAD), concernenti la formazione, protocollazione, gestione e conservazione dei documenti informatici; incorporare in un’unica linea guida le regole tecniche e le circolari in materia, addivenendo ad un “unicum”
normativo che disciplini gli ambiti materiali sopracitati, nel rispetto della disciplina in materia di Beni culturali”.
Dopo aver specificato l’ambito di applicazione, nel paragrafo 1.3 vengono puntualmente indicati gli articoli e i commi del CAD dove le Linee Guida operano con le regole tecniche ivi stabilite.
Le norme transitorie e le abrogazioni, generalmente stabilite nella parte finale dei provvedimenti normativi, sono nel paragrafo 1.4. Le Linee Guida si applicano 180 giorni dopo la loro entrata in vigore (quindi ragionevolmente nel mese di settembre 2020, considerando il periodo di notifica delle Linee Guida alla Commissione europea) e abrogano il DPCM 13 novembre 2014 “Regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici” e il DPCM 3 dicembre 2013 “Regole tecniche in materia di sistema di conservazione”, ad eccezione dell’art. 13 che rimane in vigore fino alla emanazione delle Linee guida di cui all’art. 29 del CAD (quindi fino alla data indicata è attiva la circolare n. 65 del 10 aprile 2014.
Per il DPCM 3 dicembre 2013 “Regole tecniche per il protocollo informatico”, sono abrogate tutte le disposizioni fatte salve un insieme puntualmente descritto (si rinvia al testo delle Linee Guida per i dettagli) vista la dipendenza di questi articoli e comma dal DPR 445/2000, il testo unico della documentazione amministrativa.
Obiettivo: semplificazione normativa
Altri testi normativi vengono abrogati o sostituiti da allegati alle Linee Guida.
Nei fatti le Linee Guida aggregano tre DPCM e altri testi accessori in una positiva azione di semplificazione.
Le Linee guida si pongono certamente lo scopo di aggregare i numerosi provvedimenti che si sono succeduti negli anni sui temi della formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici. Questa operazione costituisce certamente un obiettivo positivo rispetto alla semplificazione normativa. Questa aggregazione è anche un passo importante per iniziare a valutare l’unificazione in un unico provvedimento delle Linee Guida e regole tecniche afferenti alla Trasformazione Digitale).
Le LINEE GUIDA sono completate da 6 allegati:
- Glossario dei termini e degli acronimi
- Formati di file e riversamento
- Certificazione di processo
- Standard e specifiche tecniche
- Metadati
- Comunicazione tra AOO di Documenti Amministrativi Protocollati, che sostituisce la circolare 60/2013 dell’AgID.
Tali allegati, ovviamente, devono essere considerati parte integrante delle Linee Guida.
Nel paragrafo 1.10 si indica la natura vincolante delle Linee guida che nella gerarchia delle fonti devono essere considerate come un atto di regolamentazione di natura tecnica e quindi devono essere applicate pena le azioni legali previste dalla legislazione vigente in caso di violazioni delle prescrizioni.
Nel paragrafo 1.11 vengono richiamati i principi generali della gestione documentale. Nel paragrafo 2.1.1 si sviluppa la formazione del documento informatico mantenendo sostanzialmente le regole generali del DPCM 13 novembre 2014. In questa parte del testo si comincia a verificare la scelta di AgID di utilizzare un linguaggio colloquiale. Questo approccio deve modificare anche il metodo di lettura e di applicazione della norma, richiedendo una messa in evidenza delle regole da applicare, prestando massima attenzione a non “perdere” qualche prescrizione che non è più comma ma frase.
Sul piano evolutivo e correttivo si evidenzia che vengono introdotte le opzioni di utilizzo del sigillo elettronico qualificato e la firma elettronica avanzata.
Nei paragrafi successivi si stabiliscono le regole su copie e duplicati e poi quelle specifiche per il documento amministrativo informatico con, anche per quest’ultimo, le regole per copie e duplicati.
La registrazione dei documenti informatici aggiorna e specifica le regole coordinando il TUDA (DPR 445/2000) e gli specifici articoli del CAD.
La scelta di AgID di arricchire il testo delle Linee Guida con note di riferimento normative e chiarimenti è positiva visto che rende più semplice ed efficace la lettura e l’applicazione della norma.
Per quanto riguarda il formato della registrazione e della segnatura di protocollo l’evoluzione è significativa per gli “standard, le modalità di trasmissione, il formato e le definizioni dei tipi di informazioni minime ed accessorie comunemente scambiate tra le Pubbliche Amministrazioni e associate ai documenti protocollati” che sono definiti nell’allegato 6 “Comunicazione tra AOO di Documenti Amministrativi Protocollati”.
La gestione documentale e l’evoluzione della stessa sono ampiamente trattate aggiungendo l’obbligo di coordinamento di questa con le misure di sicurezza stabilite dal CAD e AgID e naturalmente dal regolamento europeo sulla protezione dei dati personali (GDPR).
Il paragrafo 3.6 tratta dei formati dei file e fa riferimento all’allegato 2 alle Linee Guida “Formati di file e riversamento”. L’aggiornamento dei formati è stato applicato per tenere in conto l’evoluzione del mondo internet, della multimedialità e di particolari esigenze nel riversamento dei dati.
La consultazione pubblica potrebbe indurre a commenti sul tema da parte di soggetti con ulteriori esigenze particolari.
Il paragrafo 4.1 tratta del sistema di conservazione. Le Linee Guida aggiornano e chiariscono alcuni punti. Le PPAA possono esternalizzare il servizio di conservazione solo a soggetti accreditati da AgID. I manuali della conservazione della PA e del Conservatore accreditato sono coordinati in alcuni punti operativi come, ad esempio, i ruoli e le responsabilità. Viene finalmente introdotto il responsabile del servizio di conservazione (nell’allegato 1 del glossario definito come “soggetto che coordina il processo di conservazione all’interno del conservatore accreditato, in possesso dei requisiti professionali individuati da AGID”.
Il Glossario definisce altre figure come il Responsabile dei sistemi informativi per la conservazione introducendo una granularità efficace nel definire quello che accade realmente nell’operatività delle organizzazioni.
Il paragrafo 4.9 sulle infrastrutture lascia perplessi su alcuni punti.
“Fatto salvo quanto previsto dal Codice dei beni culturali, i sistemi di conservazione delle Pubbliche Amministrazioni e i sistemi di conservazione dei conservatori accreditati, ai fini della vigilanza da parte dell’Agenzia per l’Italia digitale su questi ultimi, prevedono la materiale conservazione dei dati e delle copie di sicurezza sul territorio nazionale e garantiscono un accesso ai dati presso la sede del Titolare dell’oggetto di conservazione e misure di sicurezza conformi a quelle stabilite dalle presenti linee guida.
Le componenti tecnologiche hardware e software utilizzate dai sistemi di conservazione delle Pubbliche Amministrazioni e dei conservatori accreditati sono segregate fisicamente e logicamente per i servizi di cui all’art. 29 del CAD.
Qualora i servizi vengano erogati in modalità cloud, il servizio deve essere qualificato come previsto dalla Circolare Agid n. 3 del 9 aprile 2019 e, conseguentemente, essere presente nel “Catalogo dei servizi Cloud per la PA qualificati” (cloud.italia.it/)”.
La materiale conservazione dei dati sul territorio nazionale non appare giustificata da alcuna normativa o esigenza specifica, specialmente quando si parla di cloud. La segregazione fisica e logica stabilita di fatto descrive sistemi virtuali di server e non architetture cloud nel paradigma IaaS (Infrastructure as a Service). L’applicazione della Circolare AgID n. 3 appare come un ulteriore controllo, parzialmente sovrapposto rispetto alle regole già presenti nella circolare n. 65 e relativi allegati. La sovrapposizione si aggiunge a quella tra la certificazione ISO 27001 e la lista di riscontro AgID la cui applicazione è indispensabile per ottenere l’accreditamento.
Si auspica un’azione di aggiornamento e semplificazione nella revisione in corso della circolare n. 65 a beneficio di una riduzione degli oneri per le imprese e le PPAA.
Il nodo dei tempi di conservazione
Per concludere la sintesi analitica delle Linee Guida si evidenzia l’importante paragrafo 4.12 sulla selezione e scarto dei documenti informatici.
In ambiente informatico è ancora poco operativa l’azione di cancellazione (scarto) dei documenti conservati. Naturalmente oltre alle prescrizioni di queste Linee Guida si dovrà tenere in conto dei limiti ai tempi di conservazione dei dati personali previsti dal GDPR.
Non abbiamo dimenticato i tre allegati numero 3, 4 e 5, rispettivamente sulla Certificazione di processo, Standard e specifiche tecniche, Metadati.
Lo scopo dell’allegato 3 è quello di descrivere le modalità di adozione della certificazione di processo, considerata una modalità prevista dagli articoli 22 comma 1bis Copie informatiche di documenti analogici e 23-ter, comma 1bis Documenti amministrativi informatici del CAD. L’applicazione del presente documento riguarda tutte le organizzazioni pubbliche e private che eseguono la dematerializzazione massiva dei documenti analogici e che vogliono garantire la corrispondenza del contenuto e forma della copia informatica all’originale analogico non potendo ricorrere allo strumento del raffronto dei documenti ma a quello della certificazione di processo”.
Questo tema richiede un’analisi ad hoc e nell’allegato sono presenti delle criticità che saranno oggetto di commenti anche da parte dei notai, certamente coinvolti in questo tipo di attività.
L’allegato 4 elenca gli standard e le specifiche tecniche di riferimento in relazione alle Linee Guida.
L’allegato 5 illustra i metadati relativi al documento informatico, al documento amministrativo informatico e all’aggregazione documentale informatica, intendendo, con quest’ultima, sia il fascicolo informatico, che la serie documentale. Questo è un argomento molto specialistico che sarà oggetto di commenti sugli aggiornamenti effettuati, sulla completezza e sull’efficacia degli stessi.
In conclusione di questa sintetica analisi possiamo, senza dubbio, affermare che grande è stato lo sforzo di AgID nel produrre queste Linee Guida e gli allegati. La semplificazione derivante dalla aggregazione normativa è evidente e anche le scelte redazionali con le note a margine sono apprezzabili.
Nella consultazione pubblica gli operatori pubblici e privati dovranno avere attenzione su specificità o particolarità di loro interesse che non sono trattate, non sono chiare o sono distanti dall’applicabilità operativa e quindi difficilmente applicabili.
In ogni caso, una volta giunti al testo definitivo e in vigore delle Linee Guida, ci sarà da fare un lavoro di messa in evidenza delle parti descrittive e delle parti assertive.
