Il primo gennaio 2022 scade il termine (inizialmente fissato per il 7 giugno 2021) dato alle PA, per adeguare i propri sistemi alle nuove Linee guida per la gestione documentale e per la conservazione Agid. Ma senza software aggiornati e senza un approccio concreto e non accademico alla gestione documentale, non si potrà essere pronti all’entrata in vigore delle nuove regole.
Si tratta di un passaggio epocale, atteso da anni, ma, inspiegabilmente, alquanto ignorato. Quello che maggiormente stupisce è la totale assenza dei diversi attori, software house e conservatori in primis, che per far arrivare le PA pronte a questo cruciale passaggio, già da tempo avrebbero dovuto fornire le nuove versioni dei loro servizi e aver avviato i necessari percorsi formativi. Come ormai pessima quanto consolidata abitudine, arriveremo alla scadenza sul filo di lana, fornendo le soluzioni a ridosso, se non successivamente, alla scadenza. Che, in realtà, poi, vera scadenza non era, perché le Linee guida sono già vigenti, e al primo gennaio scade semplicemente il tempo dato alle PA per adeguarsi. Le soluzioni pertanto potevano già essere dispiegate e le PA opportunamente preparate. Anche chi opera nelle PA e cerca di predisporre piani di adeguamento e miglioramento a supporto della trasformazione digitale, è in stand by: impossibile, senza aver già dispiegate le soluzioni, o come minimo averle visionate, fare passi avanti concreti.
Eppure, i tempi offerti dal legislatore erano più che generosi. Un atteggiamento incomprensibile, a meno che, come già da tempo si vocifera, proprio su spinta di molti fornitori, non si arrivi ad un’ulteriore proroga. Che segnerebbe l’ennesima disfatta nel tormentato percorso per la trasformazione digitale della PA. Ma vediamo cosa rappresentano davvero queste Linee guida e perché sono così importanti, ma soprattutto cosa manca alle PA per poterle realmente applicare.
Linee guida Agid, il passaggio da protocollo a sistema di gestione documentale
A parere di chi scrive, il punto fondamentale che caratterizza le Linee guida, è quello di segnare in modo definitivo il passaggio dal Protocollo informatico a Sistema di gestione documentale. Sembrerebbe un aspetto scontato, quasi irrilevante, ma in realtà, nella stragrande maggioranza delle PA, questo passaggio non solo non è mai stato compiuto, ma non è, tuttora, nemmeno compreso. E, a giudicare dall’impostazione di molti dei software di gestione documentale, nemmeno dagli stessi produttori dei software.
Conservazione digitale, ultimi mesi per adeguarsi alle Linee guida: cosa cambia
Non aver compreso questo passaggio, significa non aver compreso di essere passati dall’archivio analogico a quello digitale, con tutto ciò che ne consegue. Il perché ciò sia avvenuto trova fondamentalmente spiegazione nel fatto che, contrariamente a quanto successo con il TUDA (DPR 445/2000), dove la norma dettava un netto passaggio dal protocollo tenuto sui registri cartacei a quello informatizzato, il passaggio dal documento analogico a quello digitale è avvenuto (proprio per l’assenza delle linee guida che rendessero pienamente attuabile il CAD) in modo lento, graduale, tutt’ora solo parziale.
Man mano che le PA formavano e ricevevano documenti informatici non si sono rese conto che il sistema di protocollazione non solo registrava i documenti in entrata o uscita, ma li memorizzava, costituendo così, implicitamente quanto inconsapevolmente, l’archivio digitale dell’Ente. Archivio che però, privo di ogni struttura che gli desse un ordine, si è formato in modo totalmente disaggregato o meglio, come suggeritomi da un amico, “atomizzato”. Per meglio visualizzare lo stato attuale dell’archivio, si deve immaginare cosa succederebbe se sulla carta i documenti protocollati venissero accatastati uno sull’altro a formare un cumulo indistinto.
I fronti critici del fascicolo informatico
In realtà le cose non stanno proprio così. L’attività amministrativa porta a formare in modo naturale delle aggregazioni di documenti; documenti che afferiscono alla stessa “pratica” necessariamente stanno insieme da “qualche parte” e “in qualche modo”. Il problema è che il “qualche parte” praticamente mai, non almeno nei piccoli Enti, è il fascicolo informatico; quasi sempre il “fascicolo” è formato su cartelle nel file system di qualche server (se va bene) quando non sui PC dei singoli che trattano la pratica. In alcuni casi, ancora oggi, si ri-materializzano sulla carta.
Ciò può essere espressione del fatto che, almeno nelle loro versioni attuali, i software di gestione documentale gestiscono i fascicoli e le altre aggregazioni documentali in modo insufficiente o quanto meno incompleto e poco intuitivo, tanto da non essere nemmeno presi in considerazione per il loro utilizzo pratico nell’attività lavorativa. Forse anche a causa delle vecchie regole tecniche che ai fascicoli dedicavano poca importanza assegnando loro un set di metadati minimi, insufficienti, per esempio, persino a gestire anche il semplice ma importantissimo caso dei fascicoli di procedimento.
Il fascicolo è visto al più come mero elemento archivistico, dimenticando che in realtà si tratta più che altro di un indispensabile strumento di lavoro (da raccordare con la gestione dell’archivio). Una riflessione, inoltre, andrebbe fatta sul metodo, da sempre proposto, che ha messo il focus (quasi un’ossessione in alcuni casi) sulla sola classificazione dei documenti, relegando in secondo piano le aggregazioni documentali, viste, appunto, come utili solo ai fini archivistici. Il risultato è che non si fascicola praticamente mai e si classifica malissimo, perché la classificazione di un documento non contestualizzato è pratica assai complessa, tant’è che la 445/2000, non a caso, non ne prevede nemmeno l’obbligatorietà in fase di registrazione del documento a protocollo.
Gli strumenti archivistici
Il problema del “qualche modo” poi è ancora più evidente. La formazione dei fascicoli e la loro gestione nel tempo sarebbe regolata da precisi strumenti archivistici: i piani di classificazione, fascicolazione e conservazione. Ne esistono di standard, anche per i comuni. Sono tuttavia strumenti complessi, che richiedono, per essere compresi ed attuati, competenze archivistiche inarrivabili nei piccoli Enti, operativamente quasi inapplicabili negli Enti maggiori. Qui i software potrebbero fare davvero la differenza, se opportunamente pensati per rendere l’utilizzo di questi strumenti intuitivo ma soprattutto trasparente. Anche in questo caso, però, c’è da notare una notevole carenza. Le funzionalità, quando presenti, sono quasi sempre minimali e non orientate all’utilizzo in un contesto che non sia specificamente archivistico. Risultando fondamentalmente inutili.
Il risultato finale è che l’archivio digitale dell’Ente si va a comporre fuori dal sistema di gestione documentale, strutturato in modo fantasioso, totalmente ingestibile. I software, adeguati alle Linee Guida (sempre ammesso che queste vengano comprese nella loro essenza da chi li produce) dovrebbero finalmente consegnarci un Sistema di Gestione Documentale completo e capace di superare questa situazione davvero critica, anzi, oserei dire, emergenziale.
Cosa dice la normativa
Eppure, a ben guardare il CAD, ma anche il TUDA, il fascicolo occuperebbe un ruolo centrale. E non solo nella gestione archivistica del documento. L’articolo 41, ad esempio, lo prevede come elemento essenziale nella gestione del procedimento amministrativo, prescrivendone non solo l’esistenza, ma addirittura la sua alimentazione e accesso da parte di tutte le amministrazioni partecipanti al procedimento attraverso meccanismi interoperabili, la consultabilità on-line da parte degli aventi diritto, fino all’indicazione dello stato di avanzamento del procedimento sottostante. Insomma, uno strumento operativo in cui incardinare una buona parte dell’attività amministrativa, creando quel legame fondamentale con il procedimento amministrativo che a sua volta lo rende uno strumento potente a servizio della trasparenza.
Le nuove Linee Guida, prevedendo i metadati necessari per la gestione minimale dell’articolo 41, dovrebbero anche in questo caso consegnarci un software migliorato, più adeguato alle reali esigenze operative ma anche archivistiche. Anche in questo caso mi permetto di inserire un appunto: l’art. 41, uno dei pilastri del CAD, esisteva a prescindere dalle Linee Guida, l’esigenza di formare il fascicolo del procedimento e legarlo in modo forte con chi ha presentato l’istanza, pure. Perché, nella maggior parte dei software di gestione in uso (come minimo quelli presso i piccoli comuni) non è possibile associare un fascicolo al/ai soggetto/i? Giustificarsi dicendo che non erano dati previsti dalle precedenti Regole Tecniche non è scusa valida, perché quelli erano metadati “minimi” non regge, la motivazione va cercata sempre in quella mancata comprensione del fatto di non essere più solo sistema di protocollo.
Ma non solo l’articolo 41 mette al centro il fascicolo: lo stesso articolo 44, quello che regola la conservazione dei documenti, prevede che questa avvenga su base fascicolo. Infatti, al comma 1-bis del succitato articolo troviamo: “Almeno una volta all’anno il responsabile della gestione dei documenti informatici provvede a trasmettere al sistema di conservazione i fascicoli e le serie documentarie anche relative a procedimenti non conclusi” Anche qui da notare come ad oggi, sebbene la norma risalga al 2016 (l’attuale formulazione del comma 1-bis è stata introdotta dal Decreto “Madia”) praticamente nessuno riversi i fascicoli. In parte perché la maggior parte degli Enti riversa solo alcune tipologie documentarie, tipicamente individuate dalle serie degli atti, le fatture ecc., che non sono collocate in fascicoli, in parte perché gli enti non fascicolano, ma soprattutto perché la maggior parte dei Conservatori non lo supportano, o, come minimo, non lo propongono. Risultato: al Conservatore, viene riversato non l’archivio, ma il cumulo indistinto di documenti già sopra descritto, anche nel raro caso in cui l’Ente produttore fascicolasse.
Unicità dell’archivio
Se il fascicolo è un illustre sconosciuto, le altre aggregazioni e gli altri registri sono di fatto totalmente assenti. I repertori tipici dei comuni (determine, delibere, ordinanze, contratti, ecc.) sono quasi sempre gestiti al di fuori del “protocollo”, con software ad hoc, quasi mai fra loro integrati. Per non parlare di altri tipi di aggregazioni quali ad esempio le serie di fascicoli. Anzi, in questi casi capita spesso di trovare gestionali specifici che trattano particolari tipologie documentarie in modo totalmente scollegato con il sistema di gestione documentare, andando a creare di fatto archivi paralleli che sfuggono ad ogni logica di gestione documentale. Il classico modello a “silos” tipico della prima informatizzazione degli anni ’90 e, ahimè, ancora radicato anche fra chi i software gli produce.
Le Linee Guida in questo ambito sono chiarissime: l’archivio, almeno dal punto di vista logico, deve essere unico, così come possibilmente unico dovrebbe essere il sistema informatico che funge da archivio digitale dell’Ente, dove i documenti, tutti, senza esclusione, devono poter essere memorizzati ed aggregati in fascicoli/repertori o serie e dotati, così come prescritto dalle Linee Guida, dei metadati necessari per la loro gestione.
Per giungere a questo risultato, molto andrebbe fatto sul lato tecnico. Il sistema di gestione documentale dovrebbe esporre delle API estremamente complete, ma soprattutto standardizzate, per rendere possibile il dialogo, non tanto con altri sistemi di gestione documentali di altri Enti, come, ahimè invece fatto nelle LLGG, quanto con gli altri sistemi che producono/trattano documenti.
Questa carenza di specifiche, che deriva a sua volta dalla peculiare ristretta declinazione del concetto di interoperabilità a livello normativo di cui ho più volte scritto, potrebbe pregiudicare in modo abbastanza pesante la capacità di realizzare un archivio veramente unico.
Conclusione
Concludo con due appelli. Il primo agli addetti ai lavori: mettiamo per favore per un po’ da parte gli argomenti teorici e le dotte disquisizioni giuridiche; parlare delle LLGG solo a questo livello produce un’informazione parziale e per molti “ansiogena”, capace di sottrarre, se ancora ce n’è, fiducia nel digitale, dipingendolo come, almeno nel contesto della gestione documentale, qualcosa di intricato e pericoloso, quasi da rifuggire. Non è un caso che la scadenza del primo gennaio sia uscita dai radar. E che non si riesca a capire, anche nel PNRR, ahimè, che senza un back-office, i servizi on-line serviranno a poco.
Il secondo ai produttori dei software di gestione documentale: affrontate l’adeguamento dei software alle LLGG con attenzione, con la giusta visione, completate finalmente il passaggio da protocollo a sistema di gestione documentale, fornendo così agli Enti quell’indispensabile strumento operativo, punto focale dell’intero sistema informativo, che consenta loro di affrontare al meglio la transizione digitale oltre che, naturalmente, il passaggio fondamentale del primo gennaio 2022.
