Progetti PNRR, istruzioni per l’uso: le regole nella circolare 21/2021 del Ministero dell’Economia

Divieto di cumulo tra risorse da PNRR e agevolazioni non solo europee ma anche nazionali con doppio finanziamento dei medesimi costi, oltre a istruzioni tecniche per la selezione dei progetti e all’individuazione di una serie di principi generali applicabili agli interventi finanziati: questo il contenuto della circolare n. 21 pubblicata il 14 ottobre 2021, con protocollo n. 26695, dal Servizio Centrale per il PNRR e cioè dalla cabina di regia istituita presso il MEF – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato per l’attuazione del piano.

Gli obiettivi della circolare 21 del MEF

La circolare trova come destinatari le Amministrazioni centrali titolari degli investimenti e delle riforme, ma sicuramente presenta profili di assoluto interesse anche per gli operatori, i quali possono in qualche modo meglio comprenderne meccanismi di funzionamento e di governance. Proprio con la finalità di supportare le Amministrazioni fornendo indicazioni uniformi a livello nazionale sui requisiti minimi da garantire, alla circolare in commento sono allegate apposite “Istruzioni tecniche per la selezione dei progetti PNRR” con regole e principi cui attenersi e diretti a:

• individuare requisiti di ammissibilità ed eventuali cause di esclusione, attribuibili al Soggetto attuatore e/o alla proposta progettuale, il cui mancato soddisfacimento può comportare una criticità con impatto sul processo di attuazione dell’iniziativa, nonché in fase di controllo e rendicontazione della stessa;
• fornire elementi utili sui processi di attuazione che potranno essere ripresi nelle apposite sezioni delle procedure di selezione dei progetti (ossia negli atti amministrativi di varia natura, tra cui decreti ministeriali e bandi).

La sussistenza dei requisiti, di cui dare evidenza al Servizio Centrale, va peraltro verificata anche in relazione ai progetti già individuati e alle procedure di selezione già avviate (avvisi pubblicati).

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I compiti delle PA

Più nel dettaglio, nella fase di attuazione del Piano le Amministrazioni centrali sono tenute a “qualificare” e “indirizzare” gli interventi affinché gli stessi risultino in grado di realizzare gli obiettivi fissati dalle singole componenti del PNRR stesso. Per questo motivo, negli atti e nei documenti chiave occorre introdurre, sin da subito, requisiti idonei ad “orientare” le soluzioni tecniche e amministrative degli investimenti e delle riforme. Ciò vuol dire conseguire innanzitutto le milestone e i target entro le scadenze convenute: le milestone definiscono generalmente fasi rilevanti di natura amministrativa e procedurale; i target rappresentano i risultati attesi dagli interventi, quantificati in base a indicatori misurabili. Ad eccezione, infatti, dell’anticipo di risorse per l’avvio dei Piani, i successivi pagamenti da parte dell’Unione Europea sono effettuati solo in base al raggiungimento dei M&T concordati ex-ante e temporalmente scadenzati. In secondo luogo, occorre verificare anche il rispetto del principio del “non arrecare danno significativo” all’ambiente (cd. DNSH – Do No Significant Harm) assicurando le altre condizioni associate alle diverse misure in termini di percentuale delle risorse che contribuiscono all’obiettivo climatico o digitale o territoriale.

La governance

Ai fini della governance, ogni Amministrazione centrale titolare di interventi PNRR è chiamata ad istituire una Struttura di coordinamento la quale, oltre a vigilare circa l’adozione di criteri di selezione delle azioni coerenti con le regole e gli obiettivi del PNRR, svolge anche attività di supporto nella definizione, attuazione, monitoraggio e valutazione degli interventi e degli eventuali progetti cofinanziati da fondi nazionali, europei e internazionali.

Progetti PNRR, principi generali applicabili

I dispositivi amministrativi da finanziare sul PNRR dovranno prevedere, quindi, meccanismi di selezione (es.: criteri di valutazione) che consentano l’individuazione di progetti di qualità in grado di poter contribuire agli obiettivi del PNRR e consentire il piano conseguimento dei target e milestone nei termini previsti.

Per questa ragione, la piena e immediata compatibilità degli elementi amministrativi circa la selezione dei progetti deve essere verificata dalle Amministrazioni centrali le quali sono chiamate a rispettare i seguenti specifici principi generali ed obblighi:

1. principio del “non arrecare danno significativo (cd. “Do No Significant Harm” – DNSH): nessuna misura finanziata dagli avvisi deve arrecare danno agli obiettivi ambientali. Gli investimenti e le riforme previste non devono quindi ostacolare la mitigazione dei cambiamenti climatici;
2. principio del contributo all’obiettivo climatico e della transizione digitale (cd. tagging);
3. obbligo di conseguimento di target e milestone: in questo senso devono essere previsti, già in sede di avviso pubblico, clausole di riduzione o revoca dei contributi, in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi previsti, nei tempi assegnati e di riassegnazione delle somme per lo scorrimento delle graduatorie formatesi in seguito alla presentazione delle relative domande ammesse al contributo, fino alla concorrenza delle risorse economiche previste per i singoli bandi;
4. obbligo di assenza del c.d. doppio finanziamento, ossia che non ci sia una duplicazione del finanziamento degli stessi costi da parte del dispositivo e di altri programmi dell’Unione, nonché con risorse ordinarie da Bilancio statale: oltre al divieto di cumulo stabilito dall’articolo 9 del regolamento UE 2021/241, secondo cui i progetti di riforma e di investimento possono essere sostenuti da altri programmi e strumenti dell’Unione, a condizione che tale sostegno non copra lo stesso costo, la circolare del MEF introduce un ulteriore elemento consistente proprio nell’estensione del divieto di doppia copertura dei medesimi costi anche ai crediti di imposta per investimenti in beni strumentali cd. 4.0., attraverso il riferimento operato alle risorse ordinarie statali;
5. relativamente all’ammissibilità dei costi per il personale, obbligo di rispettare quanto previsto dall’art. 1 del decreto legge 80/2021, secondo cui le Amministrazioni centrali titolari di interventi possono porre a carico del PNRR esclusivamente le spese di personale specificamente destinato a realizzare progetti di cui hanno la diretta titolarità di attuazione, nei limiti degli importi che previsti dalle corrispondenti voci di costo del quadro economico del progetto;
6. obblighi in materia di comunicazione e informazione, attraverso l’esplicito riferimento al finanziamento da parte dell’Unione europea e all’iniziativa Next Generation EU e la presenza dell’emblema dell’Unione europea.