La tanto vociferata (e fino all’ultimo, smentita) proroga all’entrata in vigore delle Linee Guida per la Gestione Documentale e la Conservazione, è infine arrivata: dal 7 giugno di quest’anno al primo gennaio 2022. Un vero disastro annunciato, consumatosi nell’indifferenza generale, specie quella dell’immancabile tam-tam mediatico che abitualmente accompagna le politiche sul Digitale in Italia.
Indifferenza che già si era palesata nei mesi precedenti quando nessuno ha pubblicizzato la precedente scadenza, tanto meno sottolineato la sua importanza fondamentale, in netta contrapposizione a quanto avvenuto per scadenze ben meno sostanziali, quali ad esempio quelle del 28 febbraio, fortemente pubblicizzate e sostenute da eventi mediatici a tutti i livelli, al limite dello stucchevole.
Linee guida Agid, l’impatto della proroga
La situazione dimostra di quanto questo aspetto del CAD non rientri, non sorprendentemente ma comunque incomprensibilmente per chi scrive, fra gli aspetti considerati chiave nel percorso di trasformazione digitale della pubblica amministrazione. Percorso ad oggi focalizzato quasi esclusivamente su aspetti di front-end, servizi on-line e piattaforme abilitanti (SPID, CIE, App IO, PagoPA), certamente importanti, ma pur sempre accessori e che necessitano di essere innestati su delle fondamenta solide, i back-end e l’organizzazione degli Enti, ad oggi di fatto dimenticati, quasi invisibili agli occhi di chi orienta le politiche sul Digitale.
Forse proprio questo spiega il disinteresse per questo passaggio, invece fondamentale, quasi epocale, così come non ci si sia resi conto come questa proroga, per altro, come vedremo, basata su motivazioni per lo meno fragili, possa avere ripercussioni gravi, sia pratiche, sia a livello della credibilità dell’Agenzia e delle politiche da questa attuate, e sulla motivazione di chi, dentro e fuori la PA, opera, spesso con dedizione, per far avanzare le Amministrazioni nel percorso di trasformazione digitale.
Le motivazioni
La proroga da tempo era nell’aria, le voci sempre più insistenti (nonostante le smentite di Agid), corredate da dettagli via via più precisi, è arrivata sotto forma di determinazione di Agid nr. 371/2021. La determinazione, assai stringata, dispone le modifiche di alcuni allegati, il 5 che riguarda i metadati da associare al documento informatico e il 6, quello che sostituisce la (rimpianta) Circolare 60 della stessa Agenzia, sulle modalità di scambio di documenti protocollati fra diverse amministrazioni. Dispone infine, in modo da consentire a soggetti pubblici e privati, principalmente le software house, di adeguarsi alle modifiche operate, la proroga al primo gennaio 2022, dell’entrata in vigore delle LLGG stesse, nella loro interezza.
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Peccato che la motivazione non regga, per diversi motivi: in primo luogo le modifiche non sono talmente sostanziali da richiedere interventi così massivi, non certamente da richiedere tempi così lunghi per adeguarvisi, in secondo luogo perché le segnalazioni risalgono a mesi fa, alla fase di consultazione pubblica e probabilmente anche nelle fasi precedenti di consultazione degli stakeholder, e avrebbero potuto, anzi, dovuto, essere introdotte ben prima, in modo da utilizzare i 9 mesi già precedentemente concessi alle PA in fase di adozione per adeguarsi.
Inoltre, sorge un dubbio: ma ogni volta che si dovrà procedere alla modifica di qualche allegato, si sospenderà la validità delle Linee Guida? Voglio sperare di no! Ricordiamo che le Linee Guida nascono in sostituzione delle precedenti Regole Tecniche, che erano emanate sotto forma di DPCM, proprio per abbreviarne i tempi e semplificare il procedimento di modifica/evoluzione, operando il cosiddetto processo di “delegificazione”, tanto auspicato dall’allora Commissario Straordinario Diego Piacentini e oggetto di forti critiche specie in ambito giuridico. L’idea, a parere di chi scrive, era senz’altro lodevole e teneva giustamente conto della necessità, derivata dai rapidi tempi di evoluzione delle tecnologie e degli standard tecnici, di dotarsi di strumenti più snelli e veloci. Certo, se questi sono i risultati pratici, forse tanto valeva la pena tenersi i vecchi DPCM (per altro di buona qualità).
Importanza e storia delle Linee guida Agid
Le Linee Guida sulla Gestione Documentale sono importanti, anzi fondamentali, perché senza queste, una parte cruciale del Codice dell’Amministrazione Digitale, quella che forma la base su cui innestare ogni altra azione orientata alla digitalizzazione della PA, rimane inattuabile.
Infatti, quasi ogni articolo del CAD fa riferimento alle indicazioni contenute nelle LLGG; la loro assenza li rende perciò inapplicabili. Nel caso delle LLGG in oggetto, gli articoli coinvolti riguardano i cardini del Codice stesso, a partire dall’articolo 20, per proseguire con la formazione dei documenti (art. 40), la gestione dei fascicoli e dei procedimenti (art. 41) e alla loro conservazione (art. 44), solo per citarne i più importanti. Insomma l’intera area documentale, in sostanza una parte rilevantissima dell’attività amministrativa.
Perché una proroga è così dannosa, ci si potrebbe domandare? Per il semplice motivo che, dai tempi dell’emanazione del Codice, il 2005, ad oggi, le Linee guida non sono mai entrate in vigore. Ossia da 16 anni il Codice è solo molto parzialmente attuabile, con le nefaste conseguenze che sono sotto gli occhi di tutti. Anche perché la PA italiana è ancora fortemente ancorata all’aspetto documentale, che rimane comunque un caposaldo anche nell’era informatica, molto più di quello, ben più ovvio, se si parla di IT, del dato. Un ritardo nella sua regolamentazione risulta di fatto bloccante, inficiando o come minimo riducendo, ogni altro sforzo fatto per digitalizzare l’azione amministrativa.
Il framework normativo
Come si diceva il Codice nasce nel 2005 e sin dalla sua prima stesura, la sua applicazione era fortemente ancorata alle Regole Tecniche, di cui all’art. 71. Regole Tecniche, che nell’ambito della Gestione Documentale videro la luce solo nel 2013 e 2014, ma di fatto non entrarono mai in vigore. Infatti, quelle emanate nel 2014 prevedevano ben 18 mesi come periodo di adeguamento e la loro entrata in vigore definitiva avrebbe dovuto avvenire alla fatidica data (per chi l’ha vissuta in prima linea come il sottoscritto, per lo meno) dell’11 agosto 2016.
Allora, così come oggi, arrivò però la proroga (un solo giorno prima) per effetto del Decreto Madia, anche allora con giustificazioni tutto sommato deboli, la necessità di adeguarle ad eIDAS. Il Decreto sospese la validità di parte delle Regole Tecniche, fintando queste non fossero adeguate e dispose, per il loro adeguamento, un termine massimo di quattro mesi. Che spostò di fatto il termine al gennaio 2017. Come quasi sempre accade in questi casi, il termine dei quattro mesi non fu rispettato ed anche in considerazione di questo, la successiva modifica al CAD operata su spinta del succitato Piacentini, dispose la delegificazione delle Regole Tecniche e decretò, proprio al fine, come si diceva sopra, di accelerare i tempi e rendere la modifiche più snelle, la nascita della Linee Guida, non più DPCM, ma semplicemente emanate da Agid, senza nemmeno la necessità di pubblicazione in GU (dove viene solo data notizia della pubblicazione della LLGG avvenuta sul sito istituzionale di Agid).
Conclusione
Ebbene, siamo al 2021, e nonostante tutto, contro ogni logica e previsione, nemmeno quest’anno avremo il piacere di vedere le LLGG vigenti. Da queste breve excursus storico si può meglio capire perché questa ennesima proroga, specie nei tempi e nei modi in cui è avvenuta, risulti agli occhi di molti, devastante, un’ennesima pugnalata al processo di digitalizzazione della PA.
