Il SUAP (Sportello Unico delle Attività Produttive) è stato istituito con il D. Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, le cui regole di funzionamento sono state approvate con il DPR 160 del 2010. L’obiettivo è costituire un unico punto di riferimento per gli imprenditori nei confronti della pubblica amministrazione, per ottenere atti autorizzativi, effettuare comunicazioni. Poi è compito dello Sportello unico coinvolgere gli enti di volta in volta competenti, organizzare eventualmente le conferenze di servizi, emettere il provvedimento finale unico e inviarlo all’impresa richiedente.
Dopo 13 anni si è resa necessaria una revisione dell’infrastruttura tecnologica, che tenga conto degli sviluppi più recenti, e soprattutto sia finalizzata a risolvere i problemi che si sono manifestati in questo periodo.
SUAP, cos’è e a cosa serve
Per la revisione, è stato creato un gruppo di lavoro nazionale, coordinato da AGID, che ha elaborato le nuove Regole Tecniche, pubblicate nella Gazzetta Ufficiale del 25 novembre , con il decreto interministeriale del 26 settembre 2023, recante “Modifiche dell’allegato tecnico del decreto del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n. 160, in materia di specifiche tecniche e di riordino della disciplina sullo sportello unico delle attività produttive (SUAP)”, previsto dal decreto del Ministro dello sviluppo economico, del Ministro per la pubblica amministrazione e del Ministro per l’innovazione tecnologica e la transizione digitale, del 12 novembre 2021, recante “Modifica dell’Allegato tecnico del decreto del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n° 160”.
Il Decreto del 2021 contiene le linee di indirizzo, e cioè:
– ha definito il “Sistema Informatico degli Sportelli Unici” (in breve SSU) quale insieme dei sistemi informatici dei SUAP, degli uffici comunali e delle altre amministrazioni pubbliche che intervengono nei procedimenti;
– ha determinato che i sistemi informatici del SSU devono “integrarsi” per assicurare le comunicazioni e il trasferimento dei dati necessari a dare seguito all’avvio, gestione e conclusione dei procedimenti.
In particolare, il Catalogo SSU memorizza e mette a disposizione delle componenti Front-office SUAP, Back-office SUAP e Enti Terzi:
– il registro delle componenti delle Amministrazioni
– le regole per lo scambio digitale delle informazioni
– il generatore degli identificativi nazionali delle istanze (CUI)
– lo stato di lavorazione delle istanze.
Sistema Informatico degli Sportelli Unici, gli obiettivi
Il Sistema Informatico degli Sportelli Unici (SSU) è la piattaforma unica nazionale nella quale opereranno i SUAP di tutti i Comuni d’Italia e tutti gli enti competenti. Il Catalogo SSU è la componente chiave del Sistema informatico degli Sportelli Unici, che:
– Garantisce uniformità recependo la modulistica unificata standardizzata (xsd e schematron);
– Assicura sicurezza nello scambio informatico delle informazioni tra SUAP e amministrazioni interessate dai procedimenti amministrativi;
– Definisce le regole di interoperabilità per le componenti strutturali accreditate ad operare all’interno dell’SSU;
– Registra le informazioni relative alle PRATICHE presentate e al loro stato avanzamento nell’iter istruttorio.
SUAP e PNRR
La pubblicazione del Decreto rappresenta una tappa importante nel percorso intrapreso dal Dipartimento della funzione pubblica volto alla digitalizzazione degli Sportelli unici per le attività produttive (SUAP), condotto nell’ambito del Subinvestimento 2.2.3 finanziato a valere sulla Missione 1 del PNRR. Il progetto intende raggiungere la piena interoperabilità dei SUAP stessi e dunque standardizzare le procedure amministrative ad essi connesse, al fine di offrire a cittadini e imprese servizi sempre più efficienti e facilmente accessibili. In realtà il progetto – gestito dalla Funzione Pubblica – si rivolge anche agli Sportelli SUE, ma al momento il focus è solo sulla parte SUAP; le informazioni sono disponibili qui: https://www.suapsue.gov.it/
Le specifiche tecniche, che individuano le modalità telematiche per la comunicazione e il trasferimento dei dati tra il SUAP e tutti i soggetti coinvolti nel procedimento, acquistano efficacia a decorrere dalla data di pubblicazione del presente decreto e sono attuate entro dodici mesi dalla comunicazione da parte di Unioncamere, per conto delle Camere di commercio, dell’operatività del Catalogo.
Attualmente, il Catalogo è pubblicato nella sezione “Collaudo” della PDND.
Il Dipartimento della Funzione pubblica e le Amministrazioni coinvolte nei procedimenti amministrativi SUAP provvedono, sotto la propria responsabilità e mantenendo la titolarità dei contenuti inseriti, al popolamento iniziale e al successivo costante aggiornamento dei contenuti del Catalogo secondo quanto previsto nel capitolo 9 delle specifiche tecniche di cui all’Allegato al presente decreto.
Analisi dei dati del SUAP
Il progetto è iniziato con una prima fase di raccolta delle informazioni per l’analisi dello stato di funzionamento degli sportelli SUAP a livello nazionale, da cui è emerso che le Piattaforme presenti a livello nazionale sono:
IMPRESA IN UN GIORNO: Unioncamere/Infocamere (che gestisce più di 4.000 Comuni);
PIATTAFORME REGIONALI: 9 Regioni/in-house;
PIATTAFORME DI MERCATO: ca. 25 fornitori.
A partire dalla fine del 2022 sono stati somministrati una serie di questionari ai Comuni, con l’obiettivo di raccogliere i dati dei SW utilizzati per la gestione degli Sportelli SUAP e SUE, e le loro principali caratteristiche.
I dati sono pubblicati qui:
– Open data SUAP
– Open data SUE
Interessante vedere come lo strumento di comunicazione più utilizzato è la PEC, e solo in bassa percentuale l’interoperabilità: a testimonianza del fatto che ci sono ancora troppe operazioni manuali che rallentano i tempi dei processi.
Cosa cambia e quali sono i risultati attesi
Nello scenario attuale, ci sono alcuni problemi che da tempo ostacolano il buon funzionamento dello Sportello SUAP, soprattutto dal punto di vista digitale, che quindi comportano maggiori tempi di esecuzione dei procedimenti:
– la maggior parte dei Comuni riceve le pratiche per PEC (vedi l’analisi dei dati sopra esposta), che richiede un’attività manuale dell’operatore per la registrazione dei documenti nel protocollo informatico (vedi le disposizioni del DPR 445/2000);
– come noto, la PEC ha una capienza predefinita e non modificabile, quindi nel caso di documenti progettuali “voluminosi” occorre spacchettare la comunicazione in più invii, complicando l’attività sia del richiedente e sia del Comune;
– lo stesso problema si pone ovviamente quando il Comune deve inviare i documenti agli enti terzi per l’espressione del parere di competenza, comportando attività manuali aggiuntive da parte del Comune;
– in alcuni casi, l’istanza è soggetta all’imposta di bollo, e ancora oggi il servizio di pagamento @bollo è poco diffuso, costringendo il richiedente all’acquisto materiale della marca da bollo;
– inoltre, la presentazione dell’istanza può prevedere un pagamento di diritti, a favore del Comune o anche di Enti terzi (per l’espressione dei pareri di competenza): in questo caso, in molti casi il portale online non prevede il pagamento telematico, quindi il richiedente è costretto ad effettuare il bonifico per ciascun ente (in modalità off line), con un aggravamento di tempi.
Il framework normativo
Le nuove Regole Tecniche sono fondate sul concetto di Interoperabilità, e infatti nel par. 3.6 si afferma che: “I sistemi informatici che implementano le componenti informatiche Front-office SUAP, Backoffice SUAP, Enti terzi, Catalogo SSU e, ove previsto, gli altri sistemi informatici coinvolti (ad esempio Registro delle Imprese e ComUnica), devono dare seguito alle invocazioni reciproche nel rispetto delle:
– “Linee Guida sull’interoperabilità tecnica delle Pubbliche Amministrazioni”, adottate da AgID ai sensi della lettera b) comma 3-bis articolo 73 del CAD;
– “Linee Guida Tecnologie e standard per la sicurezza dell’interoperabilità tramite API dei sistemi informatici”, adottate da AgID ai sensi della lettera b) comma 3-bis articolo 73 e dell’articolo 51 del CAD;
– “Linee Guida sull’infrastruttura tecnologica della Piattaforma Digitale Nazionale Dati per l’interoperabilità dei sistemi informativi e delle basi di dati”, adottate da AgID ai sensi del comma 2 articolo 50-ter del CAD”;
Quindi ciò significa che tutti i dati dovranno essere certificati tramite collegamento con le banche dati che detengono primariamente l’informazione, attuando il principio “once only”.
Autorizzazione e domanda SUAP, come fare
I processi sono stati analizzati con strumenti di BPMN; ad esempio, nel caso di Autorizzazione/Domande si individuano quattro momenti fondamentali:
1. compilazione, realizzata sul Front-office SUAP che raccoglie l’istanza del Soggetto presentatore assicurando:
– il controllo formale automatico attraverso la validazione dei moduli digitali presentati dal Soggetto presentatore applicando le Regole di digitalizzazione dei moduli;
– la raccolta degli elementi obbligatori per la ricevibilità dell’istanza, compreso il non ripudio dei dati da parte del Soggetto presentatore;
2. regolarizzazione, che vede coinvolti il Front-office SUAP e Back-office SUAP nel caso in cui a valle del controllo formale sia riscontrata la necessità di richiedere al Soggetto presentatore una correzione dell’istanza presentata;
3. integrazione, che vede coinvolti Front-office SUAP, Back-office SUAP ed Enti terzi nel caso in cui uno o più degli Enti terzi constati l’esigenza di richiedere al Soggetto presentatore l’integrazione dell’istanza presentata;
4. conclusione, che vede coinvolti Front-office SUAP, Back-office SUAP ed Enti terzi per la raccolta dei pareri/assensi dei singoli Enti terzi coinvolti e la predisposizione e consegna al Soggetto presentatore della conclusione del processo SUAP.
Si dovrebbe realizzare un sistema che garantisca l’interoperabilità tra tutti gli attori coinvolti, quindi Front-office SUAP e Back-office SUAP, ed Enti terzi.
Rispetto a questi ultimi, le specifiche tecniche stabiliscono esplicitamente (paragrafo 4) che della componente back-office Enti Terzi “si devono dotare gli uffici comunali diversi dal SUAP e le altre pubbliche amministrazioni interessate dal procedimento, ai sensi del comma 2 dell’articolo 10 dell’Allegato DPR 160/2010″; nel caso in cui gli Enti terzi non abbiamo a disposizione un sistema dedicato, sembra che possa essere messo a disposizione un “back office minimo” da parte del portale “Impresa in 1 giorno”, in modo da ottimizzare le attività di rilascio dei pareri.
Bandi PNRR
Nei prossimi mesi, le Amministrazioni coinvolte nei procedimenti amministrativi SUAP dovranno procedere all’aggiornamento dei rispettivi sistemi informativi e potranno, poi, registrare le componenti di Front e Back office dei SUAP e degli Enti terzi coinvolti, nel Catalogo del Sistema Informatico degli Sportelli Unici gestito da Unioncamere nel rispetto delle specifiche tecniche e conformemente alla normativa in vigore in termini di accessibilità, disponibilità dei dati e neutralità tecnologica delle soluzioni.
L’analisi dei gap tecnologici delle piattaforme ICT rispetto alle specifiche tecniche dovrebbe aver consentito di stimare il costo degli interventi di adeguamento, e quindi di poter calcolare le somme da mettere a disposizione per l’adeguamento dei portali e SW di back office tramite i Bandi PNRR.
I bandi PNRR dovrebbero essere rivolti non solo all’adeguamento dei Portali di front office, ma anche ai sistemi di back office; entrando nel merito, le istanze SUAP possono riguardare non solo aspetti commerciali, ma anche edilizi: la normativa è molto chiara nel dire che l’istanza è unica, così come il provvedimento autorizzativo finale; ma in molti casi non c’è una gestione unitaria del SUAP, perchè può accadere che la presentazione delle istanze abbia due canali diversi, così come il sistema di back office utilizzato.
E’ quindi importante che i prossimi Bandi PNRR tengano conto di questi scenari variegati, e che si possa arrivare ad una razionalizzazione della gestione delle istanze.
Fronti aperti
Tra gli aspetti non ancora sufficientemente chiariti rientra la gestione documentale e l’invio dei documenti tra PPAA: abbiamo detto sopra che uno dei benefici attesi dall’applicazione delle Nuove Regole Tecniche è proprio l’interoperabilità e l’ottimizzazione delle modalità di comunicazione (richiesta e ricezione di parere) con gli Enti Terzi.
Ma non è chiaro come ciò avvenga materialmente, visto che nel nuovo Decreto non si cita mai il Protocollo Informatico. La comunicazione tra AOO continua ad essere disciplinata dal DPR 445/2000, che appunto dispone che tutti i documenti informatici debbono essere protocollati, nella stessa organizzazione (AOO) e anche tra organizzazioni diverse.
Inoltre, anche l’art. 18 bis della L. 241/1990 dispone che “Dell’avvenuta presentazione di istanze, segnalazioni o comunicazioni è rilasciata immediatamente, anche in via telematica, una ricevuta, che attesta l’avvenuta presentazione dell’istanza, della segnalazione e della comunicazione e indica i termini entro i quali l’amministrazione è tenuta, ove previsto, a rispondere, ovvero entro i quali il silenzio dell’amministrazione equivale ad accoglimento dell’istanza. Se la ricevuta contiene le informazioni di cui all’articolo 8, essa costituisce comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’articolo 7. La data di protocollazione dell’istanza, segnalazione o comunicazione non può comunque essere diversa da quella di effettiva presentazione”.
Documenti SUAP, cosa dicono le linee guida
Vero che le Linee Guida 2020 sulla formazione e gestione dei documenti amministrativi – pubblicate da AGID – prevedono come requisito obbligatorio l’interoperabilità dei sistemi di protocollo delle PA, tenuto conto della natura giuridica vincolante che hanno le Linee Guida; nel par. 3.1.4 si afferma che:
Gli “standard, le modalità di trasmissione, il formato e le definizioni dei tipi di informazioni minime ed accessorie comunemente scambiate tra le Pubbliche Amministrazioni e associate ai documenti protocollati” sono definiti nell’allegato 6 “Comunicazione tra AOO di Documenti Amministrativi Protocollati”.
Inoltre, nel documento esplicativo pubblicato alla fine del 2022 da AGID in cui si illustrano alcune novità, tra cui proprio l’interoperabilità; a pag. 23 si afferma che:
“Quando una AOO è pronta a comunicare con altre AOO tramite servizio web, deve inserire l’end point, come già più sopra descritto, nello specifico campo previsto in IPA (ora anche nella PDND).
Tramite questa informazione AGID effettuerà anche il monitoraggio dell’adeguamento delle PP.AA. alle indicazioni dell’allegato sei delle LLGG.
L’obiettivo deve essere quello che nel breve/medio periodo la comunicazione tra AOO avvenga esclusivamente tramite servizio web.
Sono state pubblicate le specifiche tecniche del servizio, prima in formato SOAP, poi recentemente in formato REST.
Sarebbe pertanto quantomai necessario un intervento di AGID, volto a richiamare l’attenzione sulla necessità di rispettare le Linee Guida sui documenti digitali, chiarendo che il servizio web di scambio di documenti tra AOO si applica anche – e a maggior ragione – nel caso del SUAP, proprio in occasione dell’implementazione delle Nuove Regole Tecniche.
Tra l’altro, il servizio web previsto dall’All. 6 è uno dei casi suggeriti dal DTD per il Bando PNRR 1.3.1., finalizzato a pubblicare interfacce API sulla PDND; quindi la pubblicazione di questo servizio è anche finanziata.
La gestione documentale è un tema fondamentale che purtroppo viene spesso dimenticato nelle grandi riforme; le nuove Regole Tecniche del SUAP costituiscono un tema fondamentale per lo snellimento e semplificazione dei processi, quindi è assolutamente necessario che sia garantita una gestione documentale corretta.
