5G, le regole Agcom per la gara frequenze: ecco che c’è in ballo

La pubblicazione della Delibera n. 89/18/CONS ha dato inizio alle consultazioni pubbliche riguardo le procedure per l’assegnazione delle frequenze 5G e le regole per il relativo utilizzo. Tutti gli attori dell’ecosistema delle telecomunicazioni nazionali, ed in particolar modo gli operatori wireless, sono chiamati ad esprimere le proprie valutazioni circa la proposta di provvedimento posta in consultazione dall’Autorità. Al termine della consultazione, acquisite le posizioni di tutti i player in campo, AGCOM dovrà produrre la versione finale del provvedimento, che potrebbe essere confermato in toto, o modificato recependo le indicazioni raccolte dal mercato. La partita finale si giocherà probabilmente alla fine dell’estate, quando il Ministero dello Sviluppo Economico darà il via alle procedure di gara per le assegnazioni delle licenze.

La posta in gioco è estremamente elevata, poiché gli effetti del provvedimento potrebbero portare ad uno stravolgimento degli attuali equilibri del settore delle Telco; sarà infatti l’esito della gara a determinare i rapporti di forza tra i diversi operatori, influenzando la competizione per lo sviluppo dei servizi basati su tecnologia 5G. L’assegnazione delle nuove frequenze permetterà inoltre di capire quale ruolo sarà in grado di ritagliarsi nel mercato Iliad, ormai prossimo al lancio commerciale della propria offerta.  Il posizionamento dell’operatore francese non sarà l’unica grande variabile da tenere in considerazione, dato che le opportunità offerte dalle tecnologie di quinta generazione sono troppo grandi perché gli operatori di rete fissa, gli OTT ed i service provider dei mercati verticali rimangano semplici spettatori. Non è dunque da escludere l’ingresso nel mercato di molteplici nuovi attori, da cui potrebbero emergere uno o più soggetti in grado di sparigliare le carte nel panorama radiomobile italiano.

Oggetto della gara

Entrando nel merito del documento posto in consultazione, l’Autorità conferma quanto previsto nelle Legge di Bilancio 2018 presentata lo scorso ottobre, formalizzando le bande in gara e i relativi prezzi di riserva.  Le risorse spettrali oggetto di assegnazione sono state identificate recependo le indicazioni della Commissione Europea contenute nel “5G Action Plan”; saranno infatti assegnati i lotti di frequenze inclusi nelle cosiddette Bande Pioniere, ovvero le bande a 700 MHz, 3.400 – 3.800 MHz e 24,5 – 27,5 GHz, per un introito complessivo stimato[1] per le casse dello Stato superiore a 3 miliardi di euro, di cui i primi 1,25 miliardi dovranno essere versati immediatamente a valle della gara, entro il 31 dicembre 2018.

Tabella : Caratteristiche delle bande oggetto di gara 5G

Come mostrato in Tabella 1, le prime frequenze ad entrare nella piena disponibilità degli operatori saranno quelle incluse nelle bande 3.600 – 3.800 MHz e 26 GHz, mentre per poter usufruire dello spettro in banda 700 MHz, i licenziatari dovranno attendere la seconda metà del 2022, momento in cui dovrà completarsi il passaggio alla nuova versione del digitale terrestre (DVB-T2) da parte dei broadcaster televisivi, con annessa liberazione delle frequenze. Gli operatori potranno contare sulle frequenze ottenute per sviluppare le proprie reti almeno fino al 2037, quando dovranno decidere se esercitare l’opzione di proroga, valida per mantenere i diritti d’uso delle frequenze per ulteriori 8 anni, ovvero fino al 2045.

Suddivisione e caratteristiche dei lotti e meccanismi di gara

La proposta di provvedimento AGCOM prevede l’assegnazione delle frequenze organizzandole in lotti di dimensione predefinita. Mentre lo spettro a 700 MHz sarà assegnato in accordo alla “canalizzazione naturale”, ovvero seguendo la suddivisione in blocchi prevista da normativa e standard, le frequenze in banda 3.600 – 3.800 MHz e quelle a 26 GHz saranno organizzate in lotti costituiti dall’aggregazione di più blocchi. La definizione della dimensione dei lotti non è da considerarsi un aspetto meramente tecnico, poiché è proprio la granularità delle risorse in gara a definire quale potrà essere il numero massimo dei licenziatari. La pacchettizzazione scelta avrà quindi effetti significativi sia sulle dinamiche di gara che sulle possibili configurazioni di mercato successive alle assegnazioni. Se l’organizzazione in lotti proposta per la banda 26 GHz non impone particolari riflessioni (sono previsti 5 lotti da 200 MHz a fronte di una canalizzazione minima dello standard 5G che prevede blocchi da 50 MHz), sono le opzioni proposte per lo spettro a 3.600 – 3.800 MHz a porre i maggiori interrogativi. Infatti, le diverse alternative definite dall’Autorità (listate in Tabella 1) sembrano preconfigurare un mercato verosimilmente composto da due o tre licenziatari. Difatti, anche la configurazione che prevede l’assegnazione di 4 lotti da 50 MHz, combinata con il meccanismo di capping suggerito, ovvero 100 MHz per aggiudicatario, potrebbe far emergere due soli licenziatari, limitando così le possibilità di ingresso di eventuali outsider. Sebbene l’impostazione AGCOM miri a tutelare l’efficienza nell’uso della risorsa, limitandone la frammentazione, sarebbe forse stato più opportuno lasciare al mercato l’onere di determinare l’assetto ottimale, prevedendo ad esempio l’assegnazione di lotti da 20 o 40 MHz. Un approccio maggiormente granulare sarebbe peraltro in linea con l’opinione recentemente espressa dal BEREC (Organismo dei regolatori europei delle comunicazioni elettroniche) che nel rapporto del 14 marzo 2018 “Study on Implications of 5G Deployment on Future Business Models” manifesta la necessità di assegnare le frequenze 5G attraverso meccanismi di gara flessibili, e valuta positivamente le recenti procedure europee (Irlanda e UK) dove le assegnazioni hanno previsto una segmentazione in blocchi di dimensione più piccola (blocchi minimi da 5 MHz).

Le frequenze in banda 700 MHz e 3.600 – 3.800 MHz saranno assegnate con diritti d’uso individuali, esclusivi e di estensione nazionale, mentre i lotti in banda 26 GHz verranno attribuiti con licenze individuali, nazionali, ma non esclusive. È proprio il concetto di licenza individuale non esclusiva a rappresentare uno dei principali elementi di novità introdotti da AGCOM: gli operatori potranno utilizzare le frequenze in banda 26 GHz secondo il modello denominato “Club Use” che permetterà ad ogni aggiudicatario di impiegare l’intera banda da 1 GHz nelle aree dove non sono presenti gli altri licenziatari. Naturalmente in caso di compresenza di più assegnatari sulla stessa area, prevarranno i diritti d’uso individuali sul singolo blocco.  Tale meccanismo permetterà di ottimizzare l’uso della banda a 26 GHz che per sua natura si presta principalmente alla realizzazione di applicazioni su porzioni limitate dello spazio, minimizzando la probabilità che le coperture di più operatori insistano sulla medesima area.

Riguardo i meccanismi di gara, come già avvenuto in passato, i blocchi di frequenze saranno assegnati per mezzo di aste competitive. Qualora dovesse essere confermata la proposta posta in consultazione, le attribuzioni avverranno secondo meccanismi di tipo Clock Auction (ad ogni round i partecipanti indicheranno quanti lotti intendono acquisire al prezzo indicato dal banditore) e SMRA[1] (ad ogni round i partecipanti formulano un’offerta incrementale su ciascun lotto di interesse specifico). Entrambe le modalità di asta garantiscono la piena trasparenza del procedimento e riducono il rischio di eventuali asimmetrie di prezzo nelle aggiudicazioni.

Misure per la competizione

Sono diverse le misure a favore della competizione ipotizzate dall’Autorità, volte sia ad agevolare l’ingresso nel mercato di nuovi entranti che a promuovere l’apertura verso i service provider verticali. In particolare, per quanto riguarda i vantaggi per i potenziali nuovi entranti, è stata ipotizzata la riserva di un “package” di frequenze, accessibile solo ai soggetti non già presenti nel mercato radiomobile[1]. Il lotto riservato sarebbe costituito da uno o due blocchi in banda 700 MHz e da un blocco in banda 26 GHz. La misura, largamente attesa, rappresenta certamente l’applicazione di un principio pro-concorrenziale altamente condivisibile; tuttavia la costituzione di un bundle combinato pre-definito appare forse troppo vincolante, e l’assenza di una riserva di spettro in banda 3600 – 3800 MHz, rischia di rendere il provvedimento poco incentivante nei confronti dei potenziali nuovi entranti. Le frequenze in banda 3.600 – 3.800 MHz sono difatti le uniche che per caratteristiche tecniche e per effettiva disponibilità delle risorse, offrirebbero ad un nuovo soggetto sufficienti leve competitive per entrare rapidamente ed efficacemente nel mercato. Al contrario, la banda a 700 MHz non potrà garantire elevate capacità trasmissive e sarà disponibile con oltre tre anni di ritardo rispetto alle altre frequenze, mentre la banda a 26 GHz risulta adatta alla realizzazione di coperture ad hoc (hot-spot e progetti estremamente concentrati sul territorio).

Ben congeniata è invece la definizione dei meccanismi di capping, ovvero dei limiti massimi alla quantità di frequenze che ciascun partecipante può ottenere nel procedimento di gara. In particolare per le assegnazioni a 700 MHz è stata prevista sia l’applicazione di un cap locale, ovvero relativo al numero massimo di blocchi acquisibili in tale banda tramite la procedura di assegnazione, sia l’adozione di un cap inter-banda, volto a considerare la dotazione spettrale complessiva degli operatori nelle frequenze cosiddette sub-GHz. Per quanto riguarda lo spettro a 3.600 – 3.800 MHz è proposto un limite di 100 MHz da valutare considerando anche le ulteriori licenze di cui i partecipanti dispongono nello spettro adiacente a 3.400 – 3.600 MHz. Infine, in banda 26 GHz è ipotizzato un cap pari a 400 MHz per assegnatario. Nell’insieme, le misure di capping sembrano adeguate a scongiurare configurazioni che prevedano un’eccessiva concentrazione delle risorse pubbliche, garantendo in tal modo un buon livello di pressione competitiva nel mercato wireless della banda ultralarga.

Ulteriori misure chiave del provvedimento, riguardano gli obblighi di apertura al mercato wholesale da parte degli aggiudicatari. L’inserimento di tali vincoli è necessario a sostenere l’avvio del servizio di un eventuale nuovo entrante, che dovrà necessariamente fare leva sull’accesso allo spettro (e alle reti) dei competitor per poter offrire un servizio “su base nazionale” anche durante la fase di sviluppo della propria infrastruttura di rete. L’inserimento di obblighi di accesso wholesale a carico degli incumbent per favorire l’ingresso nel mercato di nuovi entranti è ormai una practice consolidata, già adottata in passato a beneficio di Omnitel, Wind, Blu e H3G nei rispettivi momenti di avvio delle attività in Italia. Gli obblighi di apertura wholesale sono inoltre importanti a garantire la presenza nel mercato degli operatori mobili virtuali (Poste Mobile, Coop Mobile, ecc.) che altrimenti rischierebbero di essere completamente esclusi dalla partita. Le misure relative alle aperture wholesale assumono anche un ruolo chiave nello sviluppo dell’ecosistema radiomobile, costituendo di fatto la principale via di accesso alle reti 5G da parte dei service provider dei mercati verticali (Industry4.0, Automotive, Sanità digitale, ecc.). Sulla base di tali premesse, la proposta di provvedimento posta in consultazione rischia di tradursi in una mancata occasione. AGCOM ha escluso l’inserimento di obblighi di accesso wholesale in banda 700 MHz (banda fondamentale per le applicazioni Internet of Things) e sensibilmente limitato quelli relativi alle bande 3.600 – 3.800 MHz e 26 GHz. Infatti, l’obbligo di accesso wholesale alla banda 3.600 – 3.800 MHz potrà essere beneficiato soltanto da soggetti non titolari di frequenze nelle bande fino a 3.800 MHz, escludendo in tal modo alcuni operatori di servizi fisso-wireless e soprattutto un eventuale nuovo entrante, mentre l’obbligo di apertura wholesale relativo alla banda 26 GHz riguarda solamente i player non qualificati come operatori di pubblici servizi di comunicazione elettronica, escludendo quindi operatori di rete fissa e fissa wireless, operatori mobili virtuali e anche in questo caso eventuali nuovi entranti. Considerate le opportunità di sviluppo che potrebbero scaturire da un ecosistema 5G completamente aperto al mercato, sarebbe forse preferibile un approccio maggiormente inclusivo nella definizione dei beneficiari dei predetti obblighi di apertura wholesale.

Impegni degli aggiudicatari

Consuetudine delle procedure di assegnazione di spettro radio è l’inserimento di obblighi di copertura che anche in questo caso sono presenti e orientati da un lato a scongiurare strategie di accaparramento delle frequenze, e dall’altro ad assicurare lo sviluppo infrastrutturale del Paese. La proposta di provvedimento AGCOM, riserva ai licenziatari dei blocchi a 700 MHz l’onere di procedere alla copertura completa del territorio nazionale. L’elemento di novità è certamente rappresentato dalla possibilità di assolvere (in parte) tale obbligo in maniera collettiva tra più operatori, con l’obiettivo dichiarato di servire il 100% della popolazione. Vincoli minori sono presenti anche per le assegnazioni in banda 3.600 – 3.800 MHz e 26 GHz; in entrambi i casi sarà necessario attivare almeno un’“antenna” in ogni provincia e, esclusivamente per le frequenze tra 3.600 – 3.800 MHz, ogni licenziatario dovrà impegnarsi a servire una specifica lista di comuni (con popolazione inferiore ai 3.000 residenti) concordata con il MiSE.

I prossimi passi

Il pallino è ora in mano agli operatori, che sono chiamati ad esprimere la propria posizione riguardo i criteri di gara e definire le rispettive strategie di partecipazione alla competizione e di posizionamento nell’ecosistema 5G. Sarà necessario attendere fino a giugno per conoscere la versione definitiva del framework di gara, mentre solo in autunno potremo capire quali saranno gli equilibri nella corsa verso le nuove reti 5G.

5G: le regole per accelerare lo sviluppo delle nuove reti

1. Stima elaborata a partire dalle indicazioni presenti nel testo Legge di Bilancio 2018. ↑

2. Stime elaborate a partire dalle indicazioni presenti nel testo di Delibera n. 89/18/CONS. ↑

3. Il calendario inerente alla pianificazione temporale e geografica della liberazione della banda a 700 MHz da parte degli operatori del servizio televisivo digitale terrestre a favore delle reti wireless di quinta generazione sarà pubblicato dal Ministero dello Sviluppo Economico entro il 30 giugno 2018. ↑

4. SDL: Supplemental DownLink. ↑

5. Spettro utilizzabile solo a complemento di ulteriori frequenze FDD per incrementare le performance in DownLink. ↑

6. Fatte salve le utilizzazioni locali nelle città di Milano, Prato, L’Aquila, Bari e Matera nell’ambito del progetto di sperimentazione del Ministero dello Sviluppo Economico “5 città per il 5G”. ↑

7. Asta a round multipli simultanei ascendenti ↑

8. La definizione di Soggetto Nuovo Entrante formulata da AGCOM include anche l’operatore francese Iliad, sebbene già dotato di frequenze grazie all’accordo con Wind-H3G per effetto della procedura di consolidamento di questi ultimi. ↑