Nonostante il ritardo della maggior parte dei paesi europei nella trasposizione del Codice Europeo delle Comunicazioni Elettroniche (“CCEE”), il Berec – l’Organismo dei regolatori europei delle comunicazioni elettroniche – sta compiendo importanti passi in avanti nell’espletamento dei compiti a esso attribuiti da parte del nuovo codice e del relativo regolamento.
Si inseriscono in questa linea di azione alcuni atti rilevanti per le varie iniziative regolamentari europee adottati il 17 marzo scorso, tra cui un parere sulla modifica alla direttiva 2014/61/EU (Cost Reduction Directive)[1]; una consultazione pubblica sulle definizioni armonizzate delle metriche che potranno essere utilizzate dalle autorità nazionali di regolamentazione in caso di richiesta di informazioni ai fornitori di servizi over-the-top[2].
Il parere sulla revisione della Cost Reduction Directive
La direttiva 2014/61/EU mirava a facilitare e incentivare l’introduzione di reti di comunicazione elettronica ad alta velocità riducendo i costi di diffusione grazie a misure armonizzate in quattro aree di intervento:
- la facilitazione dell’accesso all’infrastruttura fisica esistente (incluso tra i servizi pubblici e le infrastrutture fisiche all’interno degli edifici),
- il coordinamento delle opere civili,
- la semplificazione delle procedure amministrative per il rilascio dei permessi e
- i requisiti per le infrastrutture fisiche all’interno degli edifici per i nuovi edifici e le ristrutturazioni importanti. La direttiva includeva anche disposizioni per garantire la trasparenza delle informazioni pertinenti attraverso gli sportelli unici e meccanismi di risoluzione delle controversie.
La direttiva è stata trasposta in Italia con il d.lgs. 33/2016, che ha istituito il Sistema Nazionale Federato delle Infrastrutture ed ha stabilito le disposizioni nazionali in materia di accesso alle infrastrutture fisiche esistenti.
Nel giugno 2018, la Commissione ha pubblicato una relazione sullo stato di attuazione della direttiva in parola ed ha concluso che la stessa è stata recepita con significativi ritardi nella maggior parte degli Stati membri. Dal momento che la ritardata attuazione ha comportato un rallentamento della diffusione delle reti di comunicazione elettronica in tutta l’Unione, la Commissione ha proposto una sua revisione e l’ha inclusa nel suo programma di lavoro della Commissione per il 2020 come iniziativa REFIT (ossia come un’iniziativa rientrante nel programma della Commissione sul controllo dell’adeguatezza e dell’efficacia della regolamentazione) per rendere le disposizioni regolamentari più efficaci e per allinearle con gli ultimi più recenti sviluppi politici e di mercato. La revisione fa anche parte delle azioni previste nella comunicazione della Commissione “Dare forma al futuro digitale dell’Europa”.
In questo contesto, il Berec ha fornito il proprio parere in merito ad alcune domande di tipo generale, quali ad esempio “quali sono i fattori che influenzano il costo e la velocità di introduzione delle reti di comunicazione elettronica?”, ed altre di tipo più specifico sul contenuto della direttiva stessa, come nel caso della domanda sui meccanismi di risoluzione delle controversie introdotti dalla direttiva.
Il parere del Berec – BoR (21) 55 – fornisce considerazioni interessanti sul costo di costruzione delle reti in fibra (es. sul cui costo complessivo, l’80% potrebbe derivare dai costi di scavo) e sulle modalità per cercare di ridurre tali costi. Ad esempio, nel caso di infrastrutture di rete fissa, tramite la condivisione delle strutture passive mentre nel caso di infrastrutture di rete mobile, tramite la condivisione delle torri o simili facility. Il Berec inoltre indica che gli operatori sono tendenzialmente restii alla condivisione delle infrastrutture a causa della possibilità di dipendere da un altro operator che, in alcuni casi, opera anche come concorrente nel mercato a valle dell’offerta di servizi di comunicazione elettronica. Anche nel caso in cui il fornitore di accesso non fosse un concorrente, lo stesso potrebbe avere scarso interesse a fornire l’accesso passivo e la situazione potrebbe diventare disincentivante. Si pensi al caso di infrastruttura passiva dedicata a servizi diversi dalle telecomunicazioni, in cui la condivisione dell’infrastruttura aggiunge ad uno scarso interesse economico eventuali difficoltà legate alla coesistenza di infrastrutture con esigenze tecnologiche diverse (es. l’acqua e la fibra).
Come anticipato, il Berec si occupa anche di domande più specifiche in merito alla proposta di modifica della Commissione. Tra le altre, il Berec fornisce il suo parere su:
- una possibile modifica delle definizioni della direttiva;
- una possibile modifica dell’ambito oggettivo della direttiva e delle infrastrutture considerate accessibili;
- una valutazione del sistema alternativo di risoluzione delle controversie in materia di accesso – questa parte comprende un gruppo ristretto di sotto-domande su temi collegati (es. autorità incaricate della risoluzione delle controversie);
- una possibile estensione dell’obbligo di accesso anche ad altri soggetti non ricompresi tra gli operatori di rete;
- le modifiche necessarie per garantire un maggior coordinamento dei lavori (es. facilitazioni nell’ottenimento dei permessi);
- questioni relative all’impatto ambientale delle opere necessarie.
Le modifiche alla direttiva potrebbero condurre ad alcune modifiche della normativa nazionale di implementazione. Nelle more di questa procedura, tuttavia, è importante segnalare che l’Italia ha già avviato autonomamente alcune iniziative per velocizzare il dispiego della rete. Nel 2020, infatti, nell’ambito di alcuni provvedimenti emergenziali, il Governo aveva provato a stabilire misure per incrementare la capacità di banda. Sulla stessa linea, il 25 marzo scorso, l’AGCOM ha messo in consultazione le le Linee Guida in materia di accesso ai condomini per la realizzazione di reti in fibra ottica con l’obiettivo di stabilire delle regole condivise per accelerare il cablaggio degli edifici e dei condomini.
La consultazione pubblica sulle definizioni armonizzate di servizi OTT rilevanti
Gli Stati membri che non hanno ancora adempiuto[3] (tra cui l’Italia) saranno chiamati a trasporre a livello nazionale la direttiva (UE) 2018/1972 recante il Codice Europeo delle Comunicazioni Elettroniche (“CCEE”).
Una delle principali novità del CCEE consiste nella nuova definizione di servizi di comunicazione elettronica che include: (i) i servizi di accesso ad internet; (ii) i servizi consistenti esclusivamente o prevalentemente nella trasmissione di segnali (es. i servizi machine-to-machine); e (iii) i servizi di comunicazione interpersonale. L’ultima categoria si divide a sua volta in: servizi di comunicazione interpersonale basati sul numero (“NB-ICS” ossia number-based interpersonal communications services) e servizi di comunicazione interpersonale indipendenti dal numero (di seguito “NI-ICS” ossia number-independent interpersonal communications services).
Il CCEE inoltre introduce la possibilità per le autorità nazionali di regolamentazione di chiedere dati ed informazioni a quelle organizzazioni che, seppure non qualificate come fornitrici di servizi di comunicazione elettronica, sono attive in settori adiacenti.
Le due novità legislative avvicinano due settori considerati per lo più separati a livello normativo: quello degli operatori di comunicazione elettronica e quello dei fornitori di servizi over-the-top (“OTT”). Questo avvicinamento ha reso necessario un primo intervento del Berec nel 2019 con l’intento di identificare le necessità informative delle autorità di settore (“NRA”) nei confronti degli OTT. Il lavoro del Berec è proseguito anche nel 2020 e il documento in parola (BoR (21) 33 – “Draft Report”) rappresenta l’ultimo tassello prima dell’adozione del report finale. Il Draft Report fornisce le definizioni degli indicatori utilizzati dalle NRA per raccogliere informazioni dai fornitori di servizi OTT.
In particolare, il Draft Report dopo aver preso atto di alcune difficoltà legate alla particolare ed eterogenea natura dei servizi OTT potenzialmente impattati (es. la difficoltà di individuare con certezza gli introiti in caso di servizi offerti gratuitamente o in bundle con altri; il ruolo svolto da alcune attività tecniche quali la pre-installazione), individua le informazioni che potrebbero dover essere raccolte dagli OTT tra le seguenti categorie:
- il numero di utenti attivi – questa metrica potrebbe assumere rilevanza nel momento in cui le NRA valuteranno se imporre o meno obblighi di accesso ai servizi di emergenza. Inoltre, la metrica potrà assumere importanza nella valutazione dei mercati rilevanti per il settore delle comunicazioni elettroniche o nella valutazione in merito alle misure di sicurezza applicabili;
- il numero di utenti registrati rispetto ad una data specifica o a un paese specifico – la metrica potrebbe fornire elementi utili per determinare la diffusione dei servizi rispetto alla loro effettiva utilizzazione;
- il numero di minuti di chiamate o video-chiamate ed il numero di messaggi – questo gruppo di metriche potrebbe assumere rilevanza per la determinazione delle quote di mercato, della rilevanza economica e per il confronto tra l’utilizzo dei NI-ICS rispetto ai NB-ICS.
In aggiunta alle metriche relative ai servizi OTT generici, il Draft Report si occupa specificamente dei servizi di video-streaming. Per “video-streaming” si intendono quei servizi che offrono contenuti video tramite Internet, inclusi i servizi on-demand, e che possono essere offerti alternativamente: (i) a consumatori che pagano mensilmente per aver accesso ai contenuti; (ii) tramite un catalogo a richiesta del consumatore in cambio del pagamento di un singolo importo per contenuto; (iii) senza alcun costo per i consumatori in quanto il servizio è parte di un insieme più ampio.
Secondo il Draft Report questi servizi possono, in alcuni casi, avere un effetto sui mercati delle comunicazioni elettroniche e rientrano, pertanto, nel perimetro di quei servizi “adiacenti” per cui le NRA potrebbero aver necessità di raccogliere informazioni. Anche in questo caso, dunque, il Berec definisce delle metriche, tra cui:
- il numero di utenti registrati ed il numero di stream contemporanei;
- il numero di contenuti venduti in uno specifico lasso di tempo;
- il numero di utenti registrati in uno specifico momento o in uno specifico paese;
- il numero di utenti attivi ad una data specifica;
- gli introiti per singolo utente (differenziando tra importi ricorrenti, acquisti una tantum e altri introiti).
Il Berec sta valutando l’introduzione di un’ultima metrica che tenga in considerazione il volume di traffico dati generato / utilizzato. Per il momento, la categoria non è ancora stata definita e sono state indirizzate agli stakeholder domande nell’ambito della consultazione pubblica.
L’ultima parte del Draft Report raccoglie alcune considerazioni di tipo legale in merito alla possibilità per le NRA ed il Berec di raccogliere informazioni degli OTT. Il Draft Report, infatti, chiarisce che l’articolo 20 del CCEE conferisce alle NRA e alle altre autorità nazionali competenti il potere di richiedere informazioni ritenute rilevanti per assicurare la conformità con le decisioni o opinioni adottate ai sensi dello stesso codice. Viene anche chiarito che i soggetti cui è possibile indirizzare le richieste di informazioni sono le società che offrono servizi o reti di comunicazione elettronica e/o servizi associati e, in casi eccezionali, anche a qualsiasi altra società attiva in altri settori strettamente correlati (es. i fornitori di contenuti).
Nonostante sia ancora in consultazione, il Draft Report fornisce un primo input sulle richieste di informazioni di cui potrebbero essere destinatari i fornitori di servizi OTT nel corso del prossimo futuro.
Conclusioni
Il parere sulla Cost Reduction Directive ed il Draft Report forniscono elementi utili alla valutazione di alcuni elementi che, seppur parzialmente in anticipo rispetto alle normative nazionali, potrebbero suggerire sin d’ora alcuni tratti del percorso regolamentare e l’interpretazione di alcuni articoli del CCEE da parte delle NRA.
Per quanto riguarda il Draft Report in particolare, nei prossimi mesi sarà interessante osservare se le metriche saranno ulteriormente elaborate dallo stesso Berec e come l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni declinerà gli indirizzi forniti a livello comunitario in ambito nazionale. Prima che ciò accada, tuttavia, è verosimilmente necessario che venga portato a termine il processo di trasposizione nazionale del CCEE, sul quale si auspicano aggiornamenti a breve.
- BoR (21) 55 ↑
- BoR (21) 33 ↑
- come noto, il 4 febbraio 2021 la Commissione Europea ha avviato procedure di infrazione nei confronti di 24 Stati membri per non aver recepito il CCEE entro il termine stabilito dalla stessa direttiva, ossia il 21 dicembre 2020. ↑
