Gigabit a tutti: ecco il bando Colao al microscopio

Dopo la stagione delle mappature delle infrastrutture e delle consultazioni presso gli stakeholder, si è definitivamente aperta la stagione dei bandi per l’attuazione della nuova strategia italiana per la banda ultralarga.

L’importanza delle nuove infrastrutture di rete nel PNRR

Il capitolo infrastrutturale rimane uno dei pilastri del percorso verso la trasformazione digitale del nostro sistema economico e la posta in palio è rilevante. 6,7 miliardi di finanziamenti pubblici che rientrano nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) per realizzare sette interventi finalizzati a garantire all’Italia, entro il 2026, un’infrastruttura di telecomunicazioni all’avanguardia, sia nelle reti fisse (con un’estesa rete in fibra ottica fino agli utenti finali) che in quelle mobili (5G), per la realizzazione della Gigabit Society in anticipo con gli obiettivi del Digital Compass europeo (2030).

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I primi bandi per la banda ultra larga

Alla fine del 2021 è stato pubblicato il primo bando per il collegamento delle Isole minori (circa 60 milioni), andato deserto essenzialmente per i vincoli imposti in termini di garanzie e penali, ma l’attesa era soprattutto per il Piano Italia 1 Giga, che  finanzia gli interventi nelle cosiddette aree nere e grigie, vale a dire dove esistono già reti in grado di abilitare servizi a banda ultralarga (con oltre 30 Mbit/s in download), ma non sono previsti ulteriori salti di qualità verso servizi a 1 Gbit/s nei prossimi cinque anni.

Il Piano ha una dotazione di risorse pubbliche pari a 3,7 miliardi di euro, la cifra più alta mai stanziata per l’infrastrutturazione delle reti a banda larga e ultralarga in Italia. Da coprire 7 milioni di civici esclusi dai piani degli operatori, con velocità “gigabit” (Vhcn) entro giugno 2026.

Il bando di gara è stato pubblicato il 15 gennaio 2022 con un primo colpo di scena. Il requisito di capacità economico-finanziaria riportava, nella versione pubblicata, una soglia estremamente stringente, cioè un fatturato in servizi di telecomunicazioni negli ultimi tre esercizi pari almeno al contributo pubblico nei lotti di interesse. In sintesi, per partecipare a tutti e 15 i lotti previsti, il fatturato del triennio doveva essere pari a circa 2,4 miliardi di euro.

Di fatto, su tratta di una soglia raggiunta solamente da quattro soggetti verticalmente integrati (TIM, Vodafone, WindTre e Fastweb), escludendo altri possibili protagonisti a cominciare da Open Fiber, l’operatore wholesale only focalizzato sulle reti in fibra ottica. Chiarimento in corsa e integrazione con la possibilità di dimostrare il possesso di risorse, proprie o di terzi, congrue e pari a circa 1 miliardo di euro.

Vale però sicuramente la pena di navigare all’interno del bando, che è un distillato di oltre dieci anni di esperienze in materia di sostegno allo sviluppo delle reti di telecomunicazioni.

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Il ritorno al modello a incentivo

Un primo aspetto fondamentale è il modello di intervento prescelto. Rispetto al modello dell’intervento diretto utilizzato negli ultimi bandi (i bandi Banda Ultra Larga ancora in corso di completamento e in forte ritardo) che prevede una rete di proprietà pubblica progettata, realizzata e gestita da un concessionario privato, si è ritornati al modello precedente “a incentivo”, con un contributo pubblico che copre fino al 70% delle spese ammissibili per la realizzazione delle nuove reti, che rimangono di proprietà privata.

Se è vero che il modello di intervento diretto offre sulla carta maggiori garanzie di neutralità, consente di mantenere la proprietà pubblica delle infrastrutture e può essere l’unica soluzione laddove il ritorno degli investimenti privati è proibitivo, il modello ad incentivo viene da molti considerato più efficiente nei casi di completamento delle reti esistenti, con maggiori garanzie di rispetto delle tempistiche di realizzazione. I 3,7 miliardi di euro del bando sono stati suddivisi in 15 lotti regionali o macroregionali, con l’eccezione della Calabria suddivisa in due lotti. L’unità di riferimento sono i civici, indicati puntualmente (6.896.450) e non più le unità immobiliari in senso lato come in passato. Al netto delle Provincie Autonome di Bolzano e Trento e della Basilicata, i lotti hanno delle dimensioni comprese tra 400 mila e 660 mila civici. Il valore dei lotti varia dai 34 milioni di euro per le Province Autonome di Bolzano e Trento, ai 91 milioni di euro per la Basilicata, per salire ai 210 milioni della Lombardia, fino ai 356 milioni di euro della Sardegna. I valori unitari per civico sono relativamente omogenei e compresi tra i 475 euro per civico della Campania e i 537 euro di Puglia e Sardegna. Le spese ammissibili comprendono tutte le attività che vanno dalla progettazione alla realizzazione delle infrastrutture, incluse tutte le componenti civili e impiantistiche e gli apparati necessari, nonché gli eventuali canoni IRU (Indefeasible Right of Use), una componente relativa al software per l’informativa sulle opere realizzate e i servizi offerti, nonché una quota per gli imprevisti.

Infine, per dare un’idea della dimensione dell’impresa e della frammentarietà degli interventi richiesti basti pensare che i comuni coinvolti sono oltre 6.900, quelli con più di 5.000 civici circa 150, di cui solo una ventina con oltre 10.000 civici. Circa 4.700 comuni hanno invece meno di 1.000 civici da coprire, di cui circa 2.300 meno di 100.

Il Gigabit per tutti

Coerentemente con gli obiettivi del Digital Compass e il quadro definitorio adottato a livello europeo, l’ambizione è quella di garantire servizi con prestazioni di almeno 1 Gbit/s in download e 200 Mbit/s in upload nelle ore di picco.

Dopo quasi dieci anni di dibattito sul ruolo delle tecnologie wireless, su frequenze licenziate o meno, e sui criteri da adottare per consentire di utilizzare soluzioni sia wired che wireless, il bando declina chiaramente il principio della neutralità tecnologica.  In particolare, viene descritto in modo preciso a quali condizioni sarà possibile utilizzare anche le soluzioni radio (esclusivamente con frequenze licenziate), aprendo la strada a soluzioni ibride che saranno verosimilmente basate da un lato su architetture FTTH (Fiber To The Home, con la fibra fino all’abitazione) e, dall’altro, reti FWA (Fixed Wireless Access) con frequenze 5G.

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Nei 400.000 caratteri a disposizione per la redazione della relazione tecnica dovranno essere descritte in dettaglio le modalità di impiego delle soluzioni wireless e wired, con l’indicazione dei relativi dimensionamenti per soddisfare i vincoli prestazionali per singolo civico, ma anche la rete di  backhauling e la capacità della rete di trasposto.

Il numero di antenne e dei ROE (Ripartitore Ottico di Edificio) dovrà essere uguale al numero di civici coperti, così come vengono richiesti i dati di dimensionamento delle singole componenti di rete che verranno realizzate. Particolare attenzione viene riposta all’annoso problema della differenza tra civici “passed” e “served” (effettivamente raggiunti e attivabili contestualmente”) delle reti wireless, per le quali viene richiesta la compilazione di un apposito “modello excel” corredato anche dagli shape file dei civici serviti. Allo stesso tempo, riguardo all’ubicazione dei ROE, che tante discussioni continua a generare per l’attuazione della precedente misura di intervento per via di una distanza massima di 40 metri dai confini di proprietà, viene indicato che dovrà essere installato “di norma” alla base dell’edificio o al limite della proprietà privata. Ad ogni modo, non vi dovrà mai essere la necessità di richiedere ulteriori autorizzazioni al fine di garantire l’attivazione dei servizi senza incertezze sulla tempistica.

La corsa contro il tempo comincia subito, visto che in due mesi andrà predisposta la documentazione necessaria per tutti i lotti di interesse.

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Requisiti e selezione

La vittoria in gare di questo tipo si gioca innanzitutto sulla capacità di soddisfare i requisiti di partecipazione e sui criteri di selezione dei progetti di investimento. Al di là dei requisiti di partecipazione di cui si è già detto e che prevedono ovviamente la possibilità di costituire dei raggruppamenti, la chiave di volta saranno i criteri di aggiudicazione, per i quali il dilemma è sempre tra l’utilizzo di criteri corredati da rigidi indicatori quantitativi, come in occasione delle precedenti gare sulla banda ultralarga, e il ricorso a criteri più qualitativa basati sulle valutazioni dei membri della commissione di gara.

In questo caso si è adottato un modello ibrido, ma prevalentemente del secondo tipo. Il mix tra aspetti tecnici ed economici è stato fissato nel rapporto 75-25 (contro il 70-30 della precedente misura). Complessivamente sono 16 gli indicatori presi in considerazione, con valori massimi che superano i 5 punti per l’architettura e il dimensionamento della rete (12), il dimensionamento delle risorse (8), la scalabilità (7) e il piano di acquisizione e formazione del personale (7). Il miglioramento delle condizioni di accesso alla rete fissate dall’AGCom consente di acquisire 15 punti.

Nella valutazione tecnica i criteri strettamente legati a formule quantitative sono solo due (civici con servizi simmetrici e con velocità superiori a quelle di gara, con un peso almeno del 10% sul totale dei civici) e consentono di ottenere al massimo 10 punti. Gli altri elementi di valutazione tecnica (caratteristiche delle reti, migliorie, organizzazione) e relativi alle pari opportunità prevedono delle valutazioni basate sul giudizio dei singoli esperti membri della commissione.

Le garanzie definitive richieste sono importanti e ammontano al 18% del contributo concesso, mentre per le penali si è fatto ricorso ad un approccio più semplice rispetto al passato e strettamente legato al raggiungimento delle milestone (1% nel nel 2022, 40% nel 2024 e il 100% entro giugno 2026) per l’abilitazione dei servizi sui singoli civici.

Le penali sono, in sintesi, pari a 100 euro per ogni civico non collegato entro il termine previsto dalla relativa milestone, con la possibilità di recupero entro le due milestone successive. Le penali diventano comunque molto più pesanti nel caso di mancato raggiungimento dell’obiettivo finale del 2026 (il valore massimo tra il 5% del contributo e una penale di 1.000 euro per civico non completato). Nell’eventualità di un ritardo che si protrae fino al 30 giugno 2028, la perdita del contributo può salire fino al 20%, con la possibilità della revoca integrale. A riprova della tensione al raggiungimento anche degli obiettivi intermedi, Infratel può revocare l’intero contributo se non viene coperto almeno il 70% dei civici previsti per ogni milestone.

Infine, il numero massimo di lotti aggiudicabili da un unico partecipante è pari a otto e, di conseguenza, i vincitori saranno almeno due, fino ad un massimo, altamente improbabile, di 15. Negli ultimi anni, il vincitore è stato di fatto uno solo per ogni gara (TIM e Open Fiber).

Disaggregazione e prezzi

Sulle condizioni di accesso tecniche ed economiche alla nuova rete finanziata con risorse pubbliche il pallino spetta ovviamente all’Autorità di settore (AGCom) che ha fornito le linee guida. Per fare fronte alle critiche formulate in passato da alcuni operatori relativamente alla limitata disaggregazione delle modalità di accesso, alle condizioni economiche e ai livelli di servizio, sono state introdotte alcune novità. Le condizioni sono state fissate da un’apposita delibera dell’AGCom nel 2021, che introduce un cap per i prezzi e valori minimi da rispettare per quanto riguarda la gamma dei servizi offerti e il Service Level Aggreement. La disaggregazione si applica a tutte le componenti di rete interessate dal finanziamento e integrano, se del caso, le condizioni regolamentari già in vigore per gli operatori soggetti ad obblighi regolamentari.

Si è già detto sopra della premialità che verrà riconosciuta al miglioramento di tali condizioni, ma ancora più importante è l’introduzione di una revisione biennale delle condizioni economiche su richiesta di Infratel per tenere conto di eventuali variazioni del contesto di riferimento, mentre nella precedente misura di intervento pubblico le condizioni erano di fatto agganciate all’offerta di riferimento per i servizi all’ingrosso regolamentati di TIM del 2014 (l’ultima disponibile al momento delle gare).

L’aspetto non è marginale ed è fondamentale per evitare che si creino delle nuove situazioni di digital divide economico legato all’evoluzione delle condizioni di accesso ai servizi all’ingrosso.

Bando Colao banda ultra larga: pronostici e outsider

Ogni competizione merita qualche considerazione sui protagonisti e sui favoriti. I protagonisti non possono che essere gli attori che stanno realizzando e/o hanno annunciato ambiziosi progetti di infrastrutturazione, a cominciare da TIM e Open Fiber, senza dimenticare alcuni possibili outsider come ad esempio Fastweb e Eolo, che continuano a fare del governo di infrastrutture proprietarie un proprio punto di forza e possono essere dei partner di particolare interesse. Gli altri operatori che hanno in dotazione le preziose frequenze 5G possono fornire un contributo nell’ambito di eventuali raggruppamenti, ma il loro coinvolgimento è più aleatorio. Sono, inoltre, probabili ulteriori raggruppamenti, in particolare su scala locale, ma la storia recente e i vincoli sopra citati ne limitano sicuramente le probabilità di successo.

Riguardo ai due attori principali, TIM e Open Fiber, e lasciando sullo sfondo la mai sopita ipotesi di una fusione prospettica per realizzare una rete unica, il confronto si annuncia di particolare interesse, anche se la certezza del doppio vincitore potrebbe accontentare, almeno parzialmente, tutti.

Come noto, TIM si è concentrata nel recente passato sulla realizzazione di una rete FTTH nelle principali 30 città italiane, completando al contempo la copertura FTTC (Fiber To The Cabinet, vale a dire portando la fibra ottica fino all’armadio stradale) della quasi interezza del territorio nazionale. Allo stesso tempo, il nuovo progetto di espansione della rete in FTTH attraverso il progetto di co-investimento presentato dalla sua controllata FiberCop (alla quale partecipa Fastweb) riguarda circa 2.600 comuni, che verranno coperti entro il 2026 in misura pari al 75%-80%, lasciando quindi una parte potenzialmente interessata dal contributo pubblico. Open Fiber sta invece completando l’infrastrutturazione, sempre FTTH, di circa 300 città, oltre agli interventi come concessionario della rete pubblica nelle aree bianche a “fallimento di mercato” che coinvolgono la maggior parte dei comuni italiani. Entrambi gli attori dispongono, quindi, di risorse distribuite sul territorio, che sono la base per il completamento delle infrastrutture mediante i contributi pubblici. Fastweb è invece l’operatore che è stato più attivo nella definizione di accordi (ad esempio con WindTre e Linkem) per la realizzazione di una nuova rete convergente che consentirà la copertura del territorio con modalità sia wired che wireless, mentre Eolo prosegue l’upgrade della sua rete che raggiunge quasi 7.000 comuni.

Nei due mesi che ci separano dalla presentazione delle proposte andranno definite alleanze e configurate le soluzioni tecniche per vincere la sfida.

Il diavolo nei dettagli: gli ostacoli al piano Colao

Scorrendo il bando sono almeno una decina i punti, alcuni dei quali sono stati sopra ricordati, che fanno tesoro delle precedenti esperienze e delle criticità che erano emerse. Tutto a posto quindi? A fronte di un progetto di tale complessità non è difficile immaginare come possano riemergere vecchi problemi o apparirne di nuovi.

1. Il primo nemico è chiaramente il tempo: 60 giorni per il progetto, aggiudicazione entro luglio 2022 e meno di 1.500 giorni per il completamento delle opere, a fronte di una conclamata carenza di manodopera. Semplificazione amministrativa, conferenza dei servizi, sono altrettanti strumenti che alla prova dei fatti rimangono armi spesso spuntate a fronte di un’impresa chiaramente ciclopica.
2. Il secondo aspetto può sembrare inverosimile, ma in Italia non disponiamo ancora di un’unica vera banca dati pubblica, completa e aggiornata che consenta di disporre di tutte le informazioni rilevanti sull’ubicazione dei civici e delle relative unità immobiliari. Questo comporta chiaramente una maggiore complessità e aleatorietà progettuale e diventa anche un terreno sul quale si giocherà la bontà delle valutazioni tecniche ed economiche. Lo stesso bando prevede esplicitamente la possibilità di aggiungere fino al 20% dei civici, ma anche di eliminarne, così come richiede di consegnare entro 12 mesi un database completo dei civici e delle unità immobiliari che saranno oggetto dell’intervento. Allo stesso tempo, nei dimensionamenti previsti dal bando viene fatta l’assunzione che presso ciascun civico sia presente un’unica unità immobiliare, aspetto che sarà sicuramente oggetto di quesiti e chiarimenti.
3. Un ulteriore aspetto è legato al fatto che mentre parte il nuovo piano, rimane da completare quello precedente, entro il 2023, con la possibilità che vi siano aree da adeguare al nuovo salto di qualità rappresentato dalle prestazioni a 1 Gbit/s.
4. Inoltre, la gestione dei progetti da parte di operatori sicuramente interessati a monetizzare i propri investimenti dovrebbe essere un forte incentivo per l’effettiva erogazione dei servizi, ma anche da questo punto di vista l’esperienza passata ci deve ricordare l’importanza degli strumenti complementari, a cominciare dai voucher e della loro sincronizzazione con l’intervento infrastrutturale.
5. Infine, nel caso di aggiudicazione dei lotti al secondo classificato andrà naturalmente chiarito qual è il contributo che verrà riconosciuto, ma su questo aspetto ci sono utili precedenti.

Come mi spiegò una guida della reggia nuragica di Barumini, per realizzare grandi opere servono tempo e sudore.