Italia a banda ultralarga? Ecco come correggere il PNRR per evitare il flop

Rispettando il termine stabilito dalla Commissione europea, il 30 aprile 2021 il Governo italiano ha consegnato il Piano di Ripresa e Resilienza (PNRR) e nei giorni successivi ha anche reso noti gli allegati di appoggio alla proposta italiana che chiariscono ulteriormente, attraverso schede di dettaglio, i contenuti delle misure di intervento pubblico. Obiettivo di questo articolo è esaminare i contenuti dell’intervento proposto nel settore delle infrastrutture digitali che nel Piano italiano prende il nome di investimento per le “Reti ultraveloci (banda larga e 5G)”.

PNRR, rinnovare l’Italia con i soldi dell’UE: i punti chiave per la ripresa

Dopo una rapida analisi dei documenti elaborati dal Governo italiano per le reti ultraveloci – sia il testo del PNRR che gli allegati di appoggio contenuti da pag. 618 a 626 del Segmento 001 inviato dal Presidente del consiglio dei ministri al Presidente della camera dei deputati il 5 maggio 2021 – nel seguito dell’articolo condurrò un preliminare esame di merito, con l’obiettivo di mettere in luce alcune delle principali caratteristiche delle misure proposte alla Commissione europea nel settore di interesse delle infrastrutture digitali.

Allo stato attuale del Piano l’esame degli interventi non può che essere sommario e di prima approssimazione, tenuto conto dell’estrema sintesi dei documenti governativi che probabilmente vedranno un approfondimento ulteriore e una maggiore messa a punto proprio attraverso la dialettica che si sta per instaurare con gli uffici competenti della Commissione europea (DGCNCT, DGCOMP). Laddove, nei documenti siano emerse discordanze da riconciliare, ho cercato di superarle dando priorità al testo del PNRR rispetto agli allegati, e cercando comunque di fornire indicazioni di buon senso. Se nella descrizione dell’intervento, fatto salvo quanto appena precisato, ho fatto del mio meglio a rispettare lo spirito e la sostanza dei documenti ministeriali, nella successiva sezione dedicata alle analisi e ai commenti propongo riflessioni del tutto autonomamente elaborate che, quindi, potrebbero non trovare riscontro nelle linee programmatiche allo studio da parte delle autorità responsabili. Quanto meno, quindi, spero senza presunzione che possano essere utili nella precisazione di qualche passaggio decisionale e di qualche aspetto implementativo delle misure in via di definizione operativa.

Iniziamo quindi con l’esame descrittivo dei principali aspetti dell’intervento che l’Italia ha proposto alla Commissione europea.

Descrizione dell’intervento previsto

Nel PNRR le infrastrutture digitali rappresentano l’Investimento 3 “Reti ultraveloci (banda ultra-larga e 5G)” collocato nella Componente 2 della Missione 1 (M1C2) denominata “Digitalizzazione Innovazione e Competitività del Sistema Produttivo”. L’investimento previsto a valere sul PNRR è pari a 6.306,5 milioni di euro di budget pubblico a cui il Piano stima che si potranno aggiungere 2.400 milioni di contributo privato, per un totale stimato di circa € 8,7 miliardi mobilitati entro il 2026. Si ipotizza quindi una leva relativamente conservativa dell’investimento pubblico (1,4): ciò non deve stupire vista la natura degli investimenti che sembrerebbero previsti per lo più in aree a fallimento di mercato.

Nella versione finale del Piano inviata a Bruxelles l’Investimento 3 dell’elemento M1C2 si concentra su cinque misure, articolate come segue:

• Italia a 1 Giga
• Italia 5G
• Scuola connessa
• Sanità connessa
• Collegamento isole minori.

La distribuzione del budget pubblico e della stima di contributo privato sulle cinque misure è dettagliata nella Tabella 1 rielaborata dall’analoga tabella fornita nel documento di appoggio al PNRR che illustra anche le aree obiettivo dell’intervento e gli strumenti di intervento ipotizzati dal Governo (Ministro per l’innovazione tecnologica e la transizione digitale – MITD).

Tabella 1: Vista d’insieme dell’intervento “Reti ultraveloci” dell’elemento M1C2 del Piano (investimenti in milioni di Euro).

Italia a 1 Giga

La misura denominata “Italia a 1 Giga” mira a fornire 1 Gbit/s in download e 200 Mbit/s in upload in aree di mercato NGA grigie e nere a circa 8,5 milioni di famiglie, includendo anche 450.000 famiglie che abitano case sparse (a fallimento di mercato) “non ricomprese nei piani di intervento pubblici precedenti”. Al fine di cumulare le tipologie di unità immobiliari di interesse il testo del PNRR introduce la dizione (non standard) di “aree grigie e nere NGA a fallimento di mercato”.

La misura mira a coprire le famiglie che non sono servite, né è previsto che lo siano nei prossimi anni, “da una o due reti (rispettivamente nelle aree grigie e nere) in grado di fornire in modo affidabile 100 Mbit/s in download o più”. Inoltre si esplicita che “gli interventi previsti sono complementari (e non sostitutivi) rispetto alle concessioni già approvate nelle aree bianche (o con bandi 5G) e consentono di attivare ulteriori (e non ancora previsti) investimenti da parte degli operatori privati”.

Per avviare il Piano, il Governo prevede di eseguire un esercizio dettagliato di mappatura delle aree nere e grigie al fine di identificare correttamente la copertura delle infrastrutture a banda ultra larga esistenti, come pure i piani di investimento già previsti dagli operatori privati nei prossimi anni in coerenza con il calendario dell’intervento pubblico (entro il 2026).

Il Piano prevede il rispetto del principio della neutralità tecnologica: pertanto, non sarà “definita o favorita o esclusa alcuna tecnologia specifica tra linee cablate e linee fisse via radio (FWA – Fixed Wireless Access)”.

La misura consentirà due modelli di investimento alternativi: un modello a incentivo (detto “gap funding”), secondo cui un operatore di rete “selezionato attraverso una gara d’appalto costruisce, possiede e gestisce la rete sovvenzionata” e un modello a investimento diretto, secondo cui “uno o più concessionari saranno selezionati attraverso una o più gare pubbliche separate che riguardano:

• la costruzione di una rete passiva,
• la manutenzione, la gestione e lo sfruttamento commerciale della rete, mentre l’infrastruttura rimane di proprietà dello Stato”.

Per l’esecuzione della misura “Italia a 1 Giga” si prevede di attuare le fasi procedurali secondo il calendario riportato nella Tabella 2.

Tabella 2: Cronoprogramma dell’Intervento “Italia a 1 Giga”.

Italia 5G

La misura denominata “Italia 5G” mira a fornire connessioni 5G con velocità di 150 Mbit/s in download e 50 Mbit/s in upload, nelle “aree mobili 5G a fallimento di mercato”, definite nel PNRR come quelle aree dove non sono state implementate reti mobili; sono disponibili solo reti 3G e non sono previste nel prossimo futuro reti 4G o 5G; il fallimento di mercato è dimostrato.

La misura mira a realizzare reti 5G in tre aree di intervento: a) corridoi 5G, b) strade extraurbane pronte per il 5G (c.d. “5G-ready”), c) aree mobili a fallimento di mercato 5G:

• Corridoi 5G: sono i corridoi europei 5G identificati per facilitare l’introduzione della guida autonoma e per la creazione di nuovi servizi a valore aggiunto. Saranno interessati circa 2.645 km di strada che saranno precisamente definite sulla base dei risultati della mappatura 5G e in seguito alle interazioni con la Commissione europea.
• Strade extraurbane pronte per il 5G: si tratta di distribuire il backhauling in fibra ottica su strade extraurbane a traffico intenso per sostenere l’adozione di applicazioni 5G in settori critici come la sicurezza, la mobilità, la logistica e il turismo. Saranno interessati circa 10.000 km di strade extraurbane.
• Aree mobili 5G a fallimento di mercato (no 4G/5G): si tratta di fornire incentivi per lo sviluppo dell’infrastruttura mobile 5G nelle aree a fallimento di mercato. L’obiettivo iniziale è stimato in almeno 15.000 kmq (circa il 5% del territorio nazionale) attraverso una serie di misure coordinate, dall’aggiornamento alla tecnologia 5G delle stazioni radio base esistenti alla creazione di nuove stazioni 5G, prevedendo il backhauling in fibra ottica di stazioni esistenti, incentivando la diffusione di casi d’uso 5G in aree critiche del settore pubblico (sanità, istruzione, mobilità, sicurezza, etc.).

Per avviare il Piano, il Governo prevede di eseguire una mappatura dettagliata attraverso una consultazione pubblica sulla copertura effettiva 4G/5G e sui piani di copertura degli operatori mobili in coerenza con il calendario dell’intervento pubblico (entro il 2026).

Per la copertura di ogni sottoarea che sia stata identificata come “area mobile 5G a fallimento di mercato” sarà avviata una gara pubblica. I modelli di intervento, da chiarire meglio dopo la finalizzazione dell’esercizio di mappatura, potranno essere forme di incentivo a una rete di accesso passiva multi carrier (neutral host) oppure incentivi a un carrier che fornisca il servizio all’ingrosso a tutti gli operatori di mercato.

Per l’esecuzione della misura “Italia 5G” si prevede di attuare le fasi procedurali secondo il calendario riportato nella Tabella 3.

Tabella 3: Cronoprogramma dell’Intervento “Italia 5G”.

Scuola connessa

La misura denominata “Scuola connessa” mira a completare l’intervento pubblico avviato nel 2020 per coprire tutti gli edifici scolastici con connettività a banda ultra larga in fibra ottica da 1 Gbit/s. Nella prima fase sono state coperte 35.000 scuole, mettendo a gara l’appalto per l’installazione delle reti e per il servizio in 4.423 edifici e l’appalto dei soli servizi a banda larga in tutti gli altri.

Il nuovo intervento che si intende attuare in ambito PNRR riguarderà i restanti 9.000 edifici scolastici (pari a circa il 20 % del totale) che saranno dotati di connettività e dei servizi di gestione gratuiti per 5 anni. Inoltre, le scuole pubbliche interessate sono situate al di fuori delle aree di intervento coperte da qualsiasi regime di aiuti di Stato precedente.

Per l’esecuzione della misura “Scuola connessa” si prevede di attuare le fasi procedurali secondo il calendario riportato nella Tabella 4.

Tabella 4: Cronoprogramma dell’intervento “Scuola connessa”.

Sanità connessa

La misura denominata “Sanità connessa” mira a fornire connettività da 1 Gbit/s fino a 10 Gbit/s simmetrici a circa 12.280 strutture sanitarie pubbliche in tutto il Paese. Una volta collegate alla nuova rete, le strutture sanitarie beneficeranno di servizi di accesso a Internet, assistenza e manutenzione. Esse riceveranno anche le attrezzature necessarie, ossia modem e router, per connettersi alla rete.

Nel mese di maggio 2021 sarà effettuata la mappatura dettagliata per identificare correttamente la copertura necessaria, sulla base delle infrastrutture esistenti e dei piani di investimento degli operatori per i tre anni seguenti.

La misura sarà attuata mediante il modello a intervento diretto e la nuova rete sarà interamente finanziata dallo Stato che ne manterrà la proprietà. La rete sarà gestita da uno o più operatori che saranno scelti sulla base di gara pubblica nel rispetto del principio della neutralità tecnologica. L’aggiudicatario offrirà il più ampio accesso all’ingrosso attivo e passivo per almeno sette anni e sarà attuato un meccanismo di monitoraggio per evitare l’eccesso di compensazione. Dei 501,5 milioni di euro previsti per questo intervento, circa 70 milioni saranno destinati alla realizzazione dell’infrastruttura; il resto sarà dedicato all’appalto del servizio di connettività.

Per l’esecuzione della misura “Sanità connessa” si prevede di attuare le fasi procedurali secondo il calendario riportato nella Tabella 5.

Tabella 5: Cronoprogramma dell’intervento “Sanità connessa”.

Collegamento isole minori

Questa misura si ripromette di dotare diciotto isole minori di collegamento sottomarino in fibra ottica con la terraferma per consentire la loro copertura a banda ultra larga e migliorare i servizi esistenti. Si tratta di una misura senz’altro utile, oltre a ridurre l’isolamento dei residenti, per dare impulso al turismo: ha dunque un importante valore sociale ed economico per le comunità interessate.

Per l’esecuzione della misura “Collegamento isole minori” si prevede di attuare le fasi procedurali secondo il calendario riportato nella Tabella 6.

Tabella 6: Cronoprogramma dell’intervento “Collegamento isole minori”.

Analisi preliminare degli interventi previsti

Le due iniziative Italia 1 Giga e Italia 5G assorbono l’ 87% dell’intero budget e la prima delle due oltre il 61%. Da esse dipende il successo di questa linea di investimento.

Non si conosce l’analisi di impatto degli interventi selezionati ma, vista la forte concentrazione delle risorse su due sole misure e tenuto conto sia del cronoprogramma sia dell’ampio coinvolgimento di aree a fallimento di mercato, si può dubitare che possa farsi sentire un effetto marcato sulla ripresa del PIL del Paese. Se così fosse sarebbe, purtroppo, debole l’impatto di questi interventi in area digitalizzazione che, come è noto, è uno degli obiettivi centrali del PNRR che ha riservato una quota cospicua di risorse proprio alla digitalizzazione.

Non c’è dubbio che gli investimenti del PNRR dovrebbero incidere anche sulle prospettive a medio-lungo termine del Paese (ma manca ogni riferimento al 6G) e che questo sia un compito proprio degli investimenti infrastrutturali, ma probabilmente si sarebbe potuto considerare una combinazione più equilibrata fra misure a breve e a lungo termine. D’altra parte, non si comprende il motivo di anticipare certi obiettivi che rientrano nella prospettiva al 2030 del Digital Compass europeo, specialmente se si considera, realisticamente, il posizionamento poco lusinghiero dell’Italia nelle classifiche europee. Inoltre, ci si può chiedere se si è tenuto conto del piano reso pubblico da FiberCop il 31 agosto 2020 di raggiungere entro il 2025 il 56% di copertura FTTH del Paese, il 76% delle aree nere e grigie e la totalità di quelle nere. Se la prevista mappatura a 1 Gbit/s riconfermerà questi piani con finanziamenti privati, a cui se ne aggiungeranno di certo altri, come sarà possibile allocare i cospicui investimenti “Italia 1 Giga” previsti dal PNRR?

Italia 1 Giga

Si tratta dell’intervento largamente dominante dell’intero piano sulle infrastrutture digitali contenuto nel PNRR. Si afferma che interesserà “aree grigie e nere NGA a fallimento di mercato” (sic): non è chiaro cosa si possa intendere con tale dizione, né sembra disponibile una sua definizione nella documentazione del PNRR. Sarebbe quindi utile un chiarimento. È comunque assai dubbio che aiuti di Stato in aree competitive possano superare il vaglio della DGCOMP, circostanza assai malaugurata poiché, in assenza di un piano di riserva, potrebbe mettere a repentaglio l’iniziativa. Senza parlare dei possibili ricorsi giudiziari di chi possa ritenersi danneggiato.

Come si è visto, sembra vi sia interesse a servire nelle aree nere le famiglie che, nel periodo del Piano, non potranno scegliere almeno fra due reti a 100 Mbit/s. A parte la difficoltà di comprendere le ragioni di urgenza di un intervento pubblico in queste situazioni (è compito del Regolatore stabilire le regole di accesso eque e non discriminatorie all’unica rete), si può dubitare che la misura possa venire apprezzata dalla DGCOMP in quanto l’uso di risorse pubbliche potrebbe spiazzare gli investimenti privati. Non è chiaro a quale modello regolatorio ci si stia riferendo, quanto meno in Europa. Inoltre, con riferimento alle aree grigie, in cui il Piano sembra riproporsi di competere con reti a 30 Mbit/s anch’esse classificate NGA, si tratterebbe di approfondire se tale comportamento sia conforme con gli “Orientamenti dell’Unione europea per l’applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato in relazione allo sviluppo rapido di reti a banda larga (2013/C 25/01)”. Rimangono senz’altro da coprire le 450.000 famiglie in case sparse, le uniche a fallimento di mercato e presumibile obiettivo di servizio FWA (non a 1 Giga), ma una valutazione anche molto sommaria consente di ipotizzare un fabbisogno economico di poche centinaia di milioni di Euro soltanto, dunque ben al di sotto del budget che il PNRR apposta per la misura “Italia a 1 Giga”.

Scartate dunque le aree nere, nella aree grigie non sembra potersi adottare altro modello di intervento che non sia quello ad incentivo. Resta tuttavia da chiedersi perché, visto che è conclamato che in Italia la principale determinante del ritardato sviluppo delle reti in fibra ottica è la scarsità di domanda, non si sia preferito intervenire con incentivi diretti alle famiglie, misura più semplice e rapida da implementare e senz’altro più neutrale.

Italia 5G

È senz’altro opportuna la promozione del 5G in Italia, anche considerata la preferenza degli italiani verso gli accessi mobili. Anche in questo caso, tuttavia, non può non saltare agli occhi che la scelta del tipo di interventi si è rivolta a scenari probabilmente di basso impatto e ritorno a lungo e lunghissimo termine. Fatti salvi gli investimenti sui corridoi 5G, promossi dalla Commissione europea, che però giustificano solo 400 milioni di investimento pubblico, non sarebbe stato possibile individuare casi d’uso del 5G capaci di dare ritorno più immediato delle coperture di strade secondarie e aree a fallimento di mercato mobile?

Da più parti, senza voler citare se stessi, erano stati proposti interventi che con il 5G potessero supportare il tessuto industriale principalmente delle piccole e medie imprese che hanno una necessità impellente di riprendersi dalla grave crisi pandemica (v. Ericsson, “Next Generation Italia: una proposta di impatto moltiplicativo sul Sistema Paese”, Ottobre 2020). Si sarebbe trattato di interventi di sistema, certamente neutrali, capaci di fornire fin dai prossimi anni uno stimolo a PIL e produttività, oltre a favorire la competitività internazionale. L’alternativa di predisporre le strade extra urbane ai servizi 5G (oltre che all’avvento delle auto autonome) non sembra altrettanto urgente e avrebbe meritato senz’altro un’attenta analisi di impatto prima di essere prescelta.

Scuole connesse e sanità connessa

Non è chiaro il motivo per cui questi due obiettivi, ambedue condivisibili, siano affrontati separatamente. In entrambi i casi si tratta di realizzare infrastrutture a banda ultra larga, il modello di investimento è il medesimo (intervento diretto) e la proprietà delle reti è prevista statale. I differenti livelli di sicurezza delle due reti, certo più alto per la rete sanitaria, non bastano a giustificare un roll-out separato delle connessioni fisiche. D’altra parte, prevedendo l’emissione di più bandi di gara regionali o locali, la segregazione sin dall’inizio dei due obiettivi, scolastico e sanitario, potrà precludere il conseguimento di utili economie di scopo e di scala, con il risultato di un impiego spesso subottimo delle risorse pubbliche stanziate.

In merito all’obiettivo “Scuola connessa”, poi, non si vede perché limitare la velocità in download ad 1 Gbit/s. Se il motivo risiede nella necessità di uniformarsi a precedenti decisioni (v. State Aid SA.57497 (2020/N) – Italy Broadband infrastructure roll-out to connect schools-IT) che già avevano indicato il target di 1 Gbit/s, ci si sarebbe potuti, viceversa, porre il problema di una revisione del target di velocità anche per le scuole già interessate da interventi precedenti. Infatti, sulla base di 1 Gbit/s in una scuola di medie dimensioni è possibile attendersi una velocità di download per utente dell’ordine di pochi Mbit/s, dovendosi tenere conto che in questo caso il peak time coincide praticamente con le ore di lezione, che il fattore di correlazione è senz’altro alto e quindi tale è anche il coefficiente di contemporaneità. A prima vista, un valore di velocità di download di 10 Gbit/s sembrerebbe più adeguato a questo tipo di servizio e risolverebbe il problema una volta per tutte.

D’altra parte, il PNRR prevede per la “Sanità connessa” la “connettività adeguata (da 1 Gbps fino a 10 Gbps simmetrici)”: uniformare entrambi gli obiettivi a velocità fino a 10 Gbit/s prevedendo accessi in fibra ottica punto-punto come avviene per grandi imprese e istituti bancari (qui la neutralità tecnologica non sembra essere un ostacolo serio), oltre a trattare sinergicamente i due obiettivi di connettività di scuola e sanità con bandi articolati per territori omogenei, potrebbe migliorare il servizio erogato e ottenere maggiore efficienza nelle fasi di realizzazione e di gestione degli impianti.

Conclusioni

Non v’è dubbio che la disponibilità di un budget pubblico di oltre 6,3 miliardi di euro per le infrastrutture digitali potrà aiutare l’Italia a migliorare i servizi per cittadini ed imprese. Allo stato attuale della scarna descrizione degli obiettivi è difficile esprimere una valutazione articolata sull’impatto prevedibile ma, da una prima sommaria analisi, sembra che una diversa articolazione delle misure avrebbe potuto meglio coniugare i risultati a breve e a lungo termine, anche sollecitando una migliore sinergia fra l’investimento pubblico e quello privato.

C’è da sperare che nell’imminente interlocuzione con la Commissione europea questi obiettivi vengano meglio indirizzati e, se del caso, rimodulati.