Le infrastrutture di telecomunicazione ultraveloci costituiscono l’architrave fondamentale per lo sviluppo dell’ecosistema digitale italiano. Queste, infatti, rappresentano uno tra i principali fattori abilitanti per tutte le nuove tecnologie come l’intelligenza artificiale, il cloud computing e la realtà virtuale. Accelerarne il deployment è quindi fondamentale non solo per stimolare la ripresa post pandemica ma anche per far sì che l’Italia rimanga attrattiva e competitiva rispetto alle altre principali economie globali.
Allo stato attuale, secondo l’ultima mappatura condotta da Infratel nel 2021, la quota di civici coperti in rete fissa con una velocità di download di almeno 30 Mbps al 2021 si attesta sul 64,1% a livello nazionale e solo il 17,5% degli stessi dispone di una connettività superiore a 300 Mbps. Sul versante mobile, a dispetto degli ottimi risultasti ottenuti grazie al DSS, che ha permesso all’Italia di raggiungere il primo posto in Europa per copertura del 5G in percentuale sulle famiglie (DESI 2022), la strada per raggiungere l’intero territorio italiano in modalità stand-alone appare ancora lunga. I dati Infratel evidenziano infatti come a maggio 2021 fosse stato coperto in 5G stand-alone circa il 7,3% del territorio nazionale.
Le difficoltà di chi vuole investire nelle infrastrutture
L’importante fabbisogno italiano di infrastrutture di telecomunicazione si scontra però con le grandi difficoltà in cui tutte le aziende che intendono investire nel nostro Paese incorrono per realizzare opere infrastrutturali. L’ultima versione del “Doing Business Report” di World Bank (2020) vedeva l’Italia al 97° posto a livello globale per complessità dei procedimenti per ottenere permessi di costruzione, a grande distanza da altre importanti economie europee come Germania e Francia, che occupavano rispettivamente il 30° e il 52° posto. Alle difficoltà di tipo regolatorio si somma poi la diffidenza di gruppi di cittadini che molto spesso, per ragioni più ideologiche che razionali, osteggiano la realizzazione di nuove opere.
Dopo aver condotto una survey nel 2022 tesa a verificare l’impatto del Decreto Semplificazioni (D.L. n. 76/2020) e dei successivi interventi di semplificazione sulle procedure e le tempistiche di realizzazione delle infrastrutture di TLC fisse e mobili, l’Istituto per la Competitività (I-Com) nel 2023 ha realizzato una nuova analisi, questa volta estesa anche al settore dell’energia e dei trasporti, perseguendo un duplice obiettivo: da un lato, verificare l’impatto, in termini di riduzione degli oneri a carico delle imprese e delle tempistiche delle procedure autorizzative per lo sviluppo delle infrastrutture energetiche, di trasporto e di TLC; dall’altro, tracciare la percezione di amministratori locali e cittadinanza sulla realizzazione di nuove infrastrutture di telecomunicazione, energetiche e di trasporto e verificare la possibilità di realizzare il passaggio da un approccio Nimby ad uno Pimby.
I risultati dell’analisi condotta sono stati presentati nell’ambito di Futur#Lab, il progetto promosso da I-Com e WINDTRE, in collaborazione con Join Group e con la partnership di Ericsson e INWIT.
Gli interventi di semplificazione per l’accelerazione dello sviluppo delle reti di TLC
L’Italia ha avviato, a partire dal 2018 ma con maggior slancio a partire dal 2020, un processo di semplificazione delle procedure di autorizzazione delle infrastrutture di telecomunicazione al fine di agevolare lo spiegamento delle reti, centrare gli obiettivi fissati dal PNRR e dai Piani Italia 1Giga e Italia 5G e recuperare un ruolo da protagonista a livello europeo. ll D.L. n. 76/2020 (c.d. Decreto Semplificazioni) ed il n. 77/2021 (c.d. Decreto Semplificazioni bis), in particolare, se da un lato hanno definitivamente chiarito alcune incertezze applicative come l’inapplicabilità della disciplina edilizia e urbanistica all’installazione di reti di comunicazione elettronica mediante posa di fibra ottica che aspri e lunghi contenziosi avevano generato negli anni scorsi, dall’altro hanno introdotto una serie di misure per semplificare e velocizzare le procedure e ridurre gli adempimenti richiesti agli operatori per la realizzazione delle infrastrutture fisse e mobili tra cui spicca, per rilevanza e per il potenziale effetto benefico sulla durata delle procedure, l’istituto della Conferenza di servizi di cui viene sancita l’obbligatoria convocazione entro 5 gg. dalla presentazione dell’istanza e dalla quale viene fatto discendere il formarsi del silenzio assenso decorsi inutilmente 90 gg. dalla presentazione di un’istanza di autorizzazione.
Nel solco tracciato dai decreti semplificazioni si è inserito il D.Lgs. n. 207/2021, con il quale è stata recepita la direttiva 2018/1972 che istituisce il Codice europeo delle comunicazioni elettroniche che, nel confermare l’impianto delineato dai due decreti precedenti, ha introdotto ulteriori novità rispetto agli adempimenti e ai nulla osta di competenza di Genio Civile, da un lato, e di ENAC/ENAV dall’altro fissando per questi ultimi, termini certi per il rilascio dei relativi nulla osta e vietando l’imposizione di oneri o canoni ulteriori.
Anche il D.L. 13 del 24 febbraio 2023 attualmente al vaglio delle Camere per la conversione in legge, è intervenuto nel tentativo di sanare alcune criticità applicative emerse anche dalla survey e di cui si dirà infra, introducendo importanti innovazioni tra cui si segnalano, in particolare, la fissazione di termini perentori per l’adozione dei provvedimenti di regolamentazione stradale, l’invio in formato digitale e via PEC della documentazione, la richiesta agli enti, per poter partecipare alle conferenze di servizi, del possesso contestuale dei requisiti del coinvolgimento nel procedimento e dell’essere interessati dall’installazione, includendovi anche le agenzie deputate ai controlli sull’esposizione ai campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici.
Anche la legge annuale per il mercato e la concorrenza, l’ultima delle quali relativa al 2021 ed entrata in vigore lo scorso 27 agosto, si è dedicata anche allo sviluppo delle infrastrutture digitali e ai servizi di comunicazioni elettronica, prevedendo da un lato obblighi in capo ai gestori di infrastrutture fisiche di garantire l’utilizzo delle stesse in caso di richiesta da parte di un operatore di telecomunicazioni per la posa di cavi in fibra ottica e, dall’altro lato, prescrivendo un dovere di collaborazione nell’adozione di ogni iniziativa utile al coordinamento con gli altri operatori di rete, funzionale a razionalizzare gli interventi dedicati alla realizzazione di reti di accesso in fibra ottica.
L’impatto degli interventi di semplificazione attuati nell’ultimo triennio
Rispetto allo sviluppo delle infrastrutture di TLC, il quadro emerso dalle interviste condotte rivela un relativo miglioramento rispetto al 2022, con alcune pratiche che sembrano cominciare ad ingranare ma, al contempo, la persistenza di alcune criticità ancora irrisolte e di margini di miglioramento, non tanto rispetto alla formulazione delle norme, quanto, piuttosto, con riguardo alla loro applicazione a livello territoriale che ancora mostra una certa disomogeneità.
Nel dettaglio, le innovazioni normative analizzate in questa edizione sono state 13 a fronte delle 15 prese in esame nel 2022, stante la cessazione del periodo di efficacia della norma relativa alla Scia come istanza unica e l’accorpamento della questione dei pareri non definitivi all’istituto della Conferenza dei Servizi.
Nel tirare le somme, si osserva un generale miglioramento, in considerazione del fatto che le criticità ancora rilevate risultano relative a 5 innovazioni delle 13 introdotte dagli interventi di semplificazione rispetto alle 9 su 15 segnalate nel 2022.
Le problematiche ancora irrisolte
I risultati dell’analisi condotta sono sintetizzati nella tabella di seguito da cui emerge che rispetto alle misure di semplificazione concernenti la realizzazione delle reti fisse, 3 provvedimenti su 6, dunque la metà, presentano delle problematiche ancora irrisolte che riguardano la realizzazione delle micro-trincee, l’istituto della conferenza dei servizi ed il divieto di porre ulteriori oneri.
Con riguardo alle norme indirizzate a semplificare l’infrastrutturazione di rete mobile, invece, le criticità riguardano adesso 2 innovazioni su 7, mentre altre due risultano parzialmente risolte. Gli operatori hanno infatti sottolineato nuovamente la mancanza di una previa identificazione dei bisogni di copertura e dei siti in cui autorizzare gli impianti (e, comunque, l’incompatibilità delle rare pianificazioni esistenti con le esigenze tecniche legate allo sviluppo delle reti), l’impatto limitato della Conferenza dei Servizi sulla riduzione delle tempistiche di rilascio delle autorizzazioni, a causa dei frequenti casi di omessa convocazione, cui si aggiungono talvolta la ritrosia dei Comuni ad adottare delibere dichiarative del silenzio assenso e la mancata partecipazione alla Conferenza di ENAC/ENAV, Aviazione militare e Genio civile, nonostante il dettato normativo sia chiaro richiedendo la partecipazione di tutte le amministrazioni, enti e gestori di beni o servizi pubblici interessati dall’installazione, nonché di un rappresentante ARPA.
Infine, rispetto al rilascio dei nulla osta da parte di Enac ed Enav persiste il frequente superamento dei termini previsti dalla legge, in particolare nel Sud Italia. Sono state infine segnalati allungamenti nelle tempistiche in alcune regioni da parte del Genio Civile, nonché mancate trasmissioni dal SUAP comunale ai competenti Uffici Provinciali dello stesso ente del Genio.
| LE SEMPLIFICAZIONI PER LE TELECOMUNICAZIONI FISSE/SCAVI | ||||
| Norma | Principali innovazioni e/o chiarimenti | Effetti potenziali | Le criticità a marzo 2022 | Le criticità a marzo 2023 |
| D.L. n. 76/2020 convertito con L. n. 120/2020 (Primo Decreto Semplificazioni) | Inapplicabilità agli impianti TLC della disciplina edilizia ed urbanistica Ampliamento ambito applicativo del termine ridotto (8 gg.) per rilascio autorizzazione Micro trincea: avvio dei lavori previa trasmissione di documentazione cartografica e fotografica. Esclusione parere soprintendenza | Riconosciuta prevalenza del Codice delle Comunicazioni elettroniche (CCE) sul TU Edilizia con maggior certezza del diritto Semplificazione procedimentale ed accelerazione iter Riduzione oneri e costi amministrativi a carico degli operatori | INAPPLICABILITÀ T.U. EDILIZIA Persistenza di un limitato numero di amministrazioni che ancora avanzano delle richieste ai sensi T.U. dell’Edilizia MICRO TRINCEE Molti enti locali, per carenza di competenze o contrarietà agli scavi superficiali per ragioni connesse alla stabilità del manto stradale, non applicano la disciplina sulle micro trincee. Ritardi nell’adozione delle ordinanze di occupazione suolo pubblico e chiusura al traffico | MICRO TRINCEE Non tutti gli Enti riconoscono la micro trincea quale metodo di scavo (es. Province). L’ordinanza del traffico spesso non viene rilasciata dagli Enti, creando delle lungaggini. Alcuni regolamenti comunali chiedono un preliminare benestare dei gestori reti GAS ed elettriche. |
| D.L. n. 77/21 (convertito con L. n. 108/21) (Decreto Semplificazioni bis) | Conferenza servizi: obbligatorietà della convocazione entro 5 gg. da ricevimento istanza – silenzio assenso decorsi 90 gg. Atti di assenso contenuti nella determinazione della conferenza Progetti con varianti in corso d’opera (fino al dieci per cento delle infrastrutture e degli elementi accessori previsti nell’istanza unica): comunicazione di variazione e documentazione cartografica ed avvio lavori dopo 15 gg. in mancanza di provvedimenti negativi | Semplificazione procedurale, tempistiche certe ed accelerazione iter | CONFERENZA DEI SERVIZI Impatto limitato sulla riduzione delle tempistiche di rilascio delle autorizzazioni, frequenti casi di omessa convocazione, diffusa ritrosia dei Comuni ad adottare delibere dichiarative del silenzio assenso | CONFERENZA DEI SERVIZI Permangono limitazioni in termini di riduzione delle tempistiche di adozione dei provvedimenti autorizzativi. Persistono casi di omessa o tardiva convocazione tardiva. Continua la ritrosia delle amministrazioni ad adottare delibere dichiarative del silenzio assenso. Silenzio assenso raramente utilizzato per la rete fissa, anche perché l’attività di scavo necessita anche di ordinanza di disciplina del traffico di Municipi o dalla Polizia locale, che richiede autorizzazione espressa. |
| D.Lgs. n. 207/2021 (recepimento Codice europeo comunicazioni elettroniche) | Divieto di imposizione di oneri non previsti dal CCE | Non applicabilità oneri istruttori a TLC | Diffusa richiesta di fidejussioni che vengono quantificate con provvedimento successivo all’autorizzazione unica (anche dopo 20-30 gg) e senza il quale non è possibile per l’operatore procedere alla richiesta di occupazione di suolo pubblico | DIVIETO IMPOSIZIONE ONERI Permangono richieste e pretese di oneri istruttori, fidejussioni e pagamenti TOSAP |
| TELECOMUNICAZIONI MOBILI | ||||
| Norma | Principali innovazioni e/o chiarimenti | Effetti | Le criticità ad oggi | Le criticità a marzo 2023 |
| D.L. n. 76/2020 convertito con L. n. 120/2020 (Primo Decreto Semplificazioni) | Pianificazione: divieto di introduzione di limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio e di incidenza sui limiti di esposizione Impianti temporanei di telecomunicazioni mobili: comunicazione di avvio lavori ed attivazione decorsi 30 gg in mancanza di diniego ARPA (per impianti temporanei con permanenza non superiore a 7 gg. sola autocertificazione di attivazione) Impianti già provvisti di titolo abilitativo: invio solo di autocertificazione descrittiva della variazione | Semplificazioni procedurali ed accelerazione iter Riduzione oneri e costi amministrativi a carico degli operatori | PIANIFICAZIONE SVILUPPO INFRASTRUTTURALE Mancanza di una previa identificazione dei bisogni di copertura e dei siti in cui autorizzare gli impianti | PIANIFICAZIONE SVILUPPO INFRASTRUTTURALE (parz.) Permangono parziali criticità, es. nelle regolamentazioni locali figurano ancora molti divieti generalizzati spesso caratterizzati dalla mancata individuazione puntuale delle aree nelle quali non è consentita l’installazione. Nei rari casi in cui vi è una pianificazione, essa risulta incapace di soddisfare le esigenze tecniche di sviluppo delle reti |
| D.L. n. 77/21 (convertito con L. n. 108/21) (Decreto Semplificazioni bis) | Modifica impianti esistenti per sopraelevazione <1,5 m e aumento sagoma < 1,5 mq: esclusione autorizzazione paesaggistica (solo comunicazione avvio lavori con autocertificazione) | Semplificazioni procedurali ed accelerazione iter Riduzione oneri e costi amministrativi a carico degli operatori | ||
| D.Lgs. n. 207/2021 (recepimento Codice europeo comunicazioni elettroniche) | Conferenza servizi: obbligatorietà della convocazione entro 5 gg. da ricevimento istanza – silenzio assenso decorsi 90 gg. Atti di assenso contenuti nella determinazione della conferenza Genio Civile: segnalazione certificata di inizio attività (per impianti radioelettrici preesistenti o di modifica delle caratteristiche trasmissive) Pareri ENAC/ENAV: invio comunicazione e termini chiari (90 gg. per nuove installazioni e 30 gg. per modifiche di impianti esistenti) | Semplificazioni procedurali Accelerazione iter Regime semplificato per tempistiche rilascio pareri ENAC/ENAV | CONFERENZA DEI SERVIZI Impatto limitato sulla riduzione delle tempistiche di rilascio delle autorizzazioni, frequenti casi di omessa convocazione, diffusa ritrosia dei Comuni ad adottare delibere dichiarative del silenzio assenso. Mancata partecipazione alla Conferenza di ENAC/ENAV, Aviazione militare e Genio civile ARPA Oneri istruttori diversificati ed ulteriori rispetto a quelli normativamente prescritti, in alcuni casi anche post attivazione. Spiccata differenziazione di approccio ed efficienza sul territorio nazionale ENAC/ENAV Costante violazione dei termini previsti per il rilascio dei nulla osta GENIO CIVILE Difficoltà di applicazione di una normativa legata a manufatti che mal si adatta alle caratteristiche degli impianti di TLC. Costante violazione dei termini previsti per il rilascio dei nulla osta. Frequente richiesta di adempimenti ulteriori rispetto a quelli normativamente prescritti. Ritardi e criticità, soprattutto in area SUD, rispetto al passaggio dei portali regionali SUE/SUAP e SISMI.CA su sistemi integrati | CONFERENZA DEI SERVIZI (parz.) Viene convocata ma talvolta le tempistiche non vengono rispettate Permane la ritrosia dei Comuni ad adottare delibere dichiarative del silenzio assenso. ENAC/ENAV, Aviazione militare continuano a partecipare di rado alla Conferenza, più presente il Genio civile ENAC/ENAV Tempistiche non sempre rispettate e disomogeneità territoriale (principali criticità al Sud) GENIO CIVILE (parz.) Tempistiche non rispettate in alcune regioni, mancate trasmissioni dal SUAP comunale ai competenti Uffici Provinciali del Genio Civile |
Da Nimby a Pimby
Uno dei tanti ostacoli in cui le aziende che scelgono di investire in infrastrutture in Italia si imbattono è la resistenza da parte di cittadini ed enti locali nella realizzazione di tali strutture all’interno del proprio territorio. Per questa ragione l’indagine condotta da I-Com ha cercato di comprendere se e come sia cambiata la percezione verso le opere infrastrutturali a livello locale, quali fattori incidono maggiormente sull’ostilità dell’opinione pubblica e quali azioni e strumenti possono essere utilizzati per favorire una maggiore accettazione di nuove opere e un passaggio da Nimby (Not In My Back Yard) a Pimby (Please in my back yard).
Dall’analisi delle risposte delle aziende del comparto telecomunicazioni emerge chiaramente come la percezione sulla realizzazione di nuove opere infrastrutturali sui territori sia ancora in maggioranza negativa. Fortunatamente, un segnale positivo si rileva nelle grandi città, dove sono sempre meno le contestazioni rispetto allo sviluppo di tali infrastrutture, mentre nei centri urbani medio piccoli – salvo quelli a maggiore vocazione turistica – la popolazione appare maggiormente critica nei confronti di tale tematica. Tra i fattori che, in base a quanto riscontrato dalle imprese nella propria attività, alimentano maggiormente il malcontento della popolazione figurano in particolare l’impatto visivo delle opere, le preoccupazioni per la salute, le avversioni culturali e la riduzione del valore degli immobili circostanti.
In questo contesto, la disinformazione riguardo le reti di quinta generazione (spesso suffragata da studi privi di validità scientifica) ha portato una fetta di popolazione (sia pure minoritaria) a temere presunti effetti nocivi delle onde elettromagnetiche.
Le possibili strategie per favorire una maggiore accettazione delle nuove opere
Tra le possibili strategie da adottare per favorire una maggiore accettazione delle nuove opere, quella maggiormente riscontrata nelle risposte degli intervistati è legata alle iniziative di informazione e sensibilizzazione poste in essere da parte delle amministrazioni locali. A tal proposito, una proposta interessante è relativa alla possibilità di formare gli amministratori locali attraverso organizzazioni come l’ANCI per metterli in condizione di comprendere l’importanza delle infrastrutturazioni strategiche nei territori e fornire una corretta informazione alla cittadinanza. Un’altra strada potrebbe essere quella del dibattito con la società civile, certamente utile a combattere la disinformazione e a rendere i consumatori più consapevoli. Alcuni intervistati hanno tuttavia riportato esperienze negative in particolare nei territori dove l’opposizione appare più ideologica che basata su fatti e dati scientifici verificati.
Infine, è stato chiesto alle imprese se un maggiore coinvolgimento degli enti locali possa essere importante nel sensibilizzare la popolazione. Dalle risposte è stato ulteriormente evidenziato come il coinvolgimento in particolare di ANCI e UNCEM, potrebbe rivelarsi fondamentale per favorire e velocizzare la realizzazione delle infrastrutture digitali e dunque contribuire ad un cambio di paradigma culturale.
Conclusioni
Lo sviluppo delle infrastrutture costituisce una condizione imprescindibile per la competitività del sistema paese. Le reti di telecomunicazione, in particolare, in un contesto socio-economico sempre più incentrato su internet e sulle straordinarie opportunità offerte dalle tecnologie digitali, assumono un ruolo da assolute protagoniste, mettendo al centro dell’agenda dei decisori politici la necessità ormai davvero improcrastinabile di accelerarne la realizzazione al fine di centrare gli obiettivi di connettività europei e nazionali.
A livello europeo, e ancor più a livello nazionale, gli obiettivi di connettività sono infatti ambiziosi. Il Connectivity Package lanciato dalla Commissione europea lo scorso febbraio punta da un lato ad accelerare lo sviluppo infrastrutturale europeo – fissando attraverso un regolamento, e dunque un atto immediatamente applicabile in tutti gli Stati membri, un set di regole armonizzato che punta a ridurre le tempistiche ed i costi di realizzazione delle reti ad altissima capacità e a traguardare gli sfidanti obiettivi di connettività fissati – e, dall’altro, avvia una riflessione ed un dialogo su alcune tematiche di grande rilevanza ed impatto sul mercato come l’abbandono del rame e l’eventuale previsione di un obbligo di contribuzione allo sviluppo infrastrutturale a carico degli OTT di cui tantissimo si sta discutendo da qualche mese.
Sebbene l’ultimo triennio sia stato costellato da numerosi interventi di semplificazione che certamente hanno il merito di aver previsto misure, quali ad esempio l’istituto della Conferenza di Servizi, con un buon potenziale, la fase applicativa, nonostante dei miglioramenti, continua a presentare criticità importanti.
In un contesto a così elevata complessità, in cui gli effetti degli interventi di semplificazione appaiono ancora non del tutto dispiegati, appaiono necessarie azioni correttive non tanto nella formulazione delle norme quanto piuttosto nelle fasi applicative delle stesse, che assicurino certezza del diritto, uniformità di applicazione della disciplina nazionale sull’intero territorio nazionale e strumenti di cooperazione tra operatori ed enti locali che consentano di individuare con puntualità le esigenze del mercato e i bisogni della collettività.
Potrebbe essere certamente utile innanzitutto favorire la diffusione di una nuova cultura della semplificazione nella P.A. e nel management aziendale anche attraverso il coinvolgimento di ANCI e UNCEM, per contribuire ad un cambio di paradigma culturale ed accompagnare i Comuni, soprattutto quelli più piccoli e meno dotati di competenze strutturate, a governare la complessità legata allo sviluppo delle infrastrutture e all’implementazione della normativa ad esse relativa. Particolarmente rilevanti, in una logica di superamento delle opposizioni locali alla realizzazione delle infrastrutture, organizzare campagne di informazione e sensibilizzazione tese a sottolineare come l’infrastruttura digitale generi valore non solo in quanto opera di pubblica utilità, ma in quanto fattore abilitante lo sviluppo e l’inclusione sociale dei territori.
