Tutta l’Agenda Digitale che c’è nella Legge di Stabilità 2015

L’analisi della Legge di Stabilità dal punto di vista dei temi dell’agenda digitale non è semplice, prima di tutto perché non abbiamo una mappa che ci guidi nella disamina dell’articolato della legge (e poi anche della legge di Bilancio). Tentando di costruire una mappa durante queste navigazioni legislative è possibile che qualcosa sia rimasto fuori, e speriamo sia però poco significativo.

Alcune premesse interpretative

Alcune premesse, innanzitutto, sono d’obbligo per interpretare i contenuti della legge di stabilità:

• buona parte degli investimenti che si prevedono nell’ambito dell’agenda digitale dovrebbero essere finanziati dai fondi comunitari. Come ha recentemente esposto Marco Nicolai nell’ambito del rapporto dell’Osservatorio del Politecnico di Milano sull’Agenda Digitale, nel periodo 2014-2020 si tratta di poco più di 2 miliardi e mezzo di euro di fondi a gestione diretta (soprattutto derivati dal programma Horizon 2020) e intorno ai 9 miliardi (se verrà condotta una spinta significativa a livello governativo) di fondi a gestione indiretta (PON e POR). Quindi poco più di 1 miliardo e mezzo all’anno. Poco. Troppo poco (Nicolai commenta “i fondi non sono ancora sufficienti ad attuare l’Agenda Digitale nella sua interezza” e suggerisce quindi la “necessità si usare una pluralità di strumenti finanziari a seconda della specifica area di intervento”. Cofinanziamenti privati, ma non solo);
• la legge non può prevedere interventi organizzativi o regolatori. Può soltanto contemplare misure legate al finanziamento di interventi già previsti in altre leggi o piani (dal Patto della Sanità Digitale al Piano della Buona Scuola alla riforma del Lavoro). Non è quindi questo il campo per nuove riforme, ma soltanto per l’identificazione di priorità e l’abilitazione di cambiamenti che, senza risorse o con risorse inadeguate, rischierebbero di rimanere sulla carta;
• nell’analisi qui di seguito riassunta non distinguiamo l’ambito delle misure (tra legge di stabilità e legge di bilancio), anche perché alcune sono presenti in entrambe. In generale, nella legge di stabilità sono presenti gli stanziamenti sui nuovi interventi (qui ricade, ad esempio, lo stanziamento a copertura di alcune misure previste nel Piano della Buona Scuola).

Gli ambiti di intervento: entrate e riduzioni di spesa

Sul fronte delle entrate e delle riduzioni di spesa i temi del digitale sono presenti, anche se marginalmente. A parte i proventi attesi dall’asta delle frequenze per la Banda L (circa 600 milioni), ci sono piccole riduzioni di spesa un po’ diffuse sulla gestione dei sistemi informativi dei diversi ministeri, sull’AgID, su capitoli attinenti la sicurezza informatica (ministero dell’Interno), su sistemi in corso di realizzazione (come il TeTRa).

Probabilmente sono tutte frutto di razionalizzazioni di spesa, ma non sono esplicitati i piani che sottendono questi interventi.

Gli ambiti di intervento: stanziamenti e investimenti

Sul fronte degli stanziamenti previsti gli ambiti sono soprattutto quelli legati alla Giustizia, alla Sanità, e in misura ridotta anche su Scuola, Infrastrutture e Trasporti, Lavoro, Beni Culturali (la ripartizione nelle due leggi è molto orientata ai ministeri responsabili di spesa).

In particolare:

• Giustizia – il tema principale è legato al completamento del processo telematico (art.10 legge stabilità) e qui sono previsti stanziamenti crescenti nel triennio (50 milioni nel 2015, 90 nel 2016 e 120 nel 2017). Dai diversi provvedimenti è chiara l’intenzione di muovere in modo deciso verso il switch-off digitale di tutti i procedimenti e di tutte le interazioni, anche sulla base dei risultati del primo periodo di avvio del processo telematico. Rimane il dubbio dell’adeguatezza del finanziamento per il 2015, l’anno forse più critico anche in termini di attuazione dell’estensione territoriale del processo (oltre che di formazione del personale);
• Sanità – il quadro di riferimento è qui il Patto della Sanità digitale, all’interno del Patto della Salute che però non è ancora stato avviato, in attesa dell’analisi che deve essere condotta entro il 2014. Sono previste misure per il potenziamento e lo sviluppo del NSIS (il Nuovo Sistema Informativo Sanitario) che è alla base del Patto, così come per le interazioni amministrative con le Regioni (sono previsti – articolo 39- 2 milioni per la digitalizzazione della comunicazione per il monitoraggio delle prestazioni. E questi sono gli unici stanziamenti specifici). Ci sono anche 5 milioni all’anno trasferiti all’AgID per la realizzazione del fascicolo sanitario elettronico. Le comunicazioni dei medici di base verso l’INPS diventano tutte digitali;
• Contrasto all’evasione e Fisco – viene avviata la prima fase della dichiarazione dei redditi precompilata da parte dell’Agenzia delle Entrate (articolo 44), un passo importante verso la semplificazione del rapporto con il cittadino e anche per un utilizzo efficace dell’integrazione dei dati provenienti dalle diverse basi di dati delle amministrazioni. Sul contrasto all’evasione non sono previste, purtroppo, misure di accelerazione dell’utilizzo del pagamento elettronico;
• Documento Digitale Unificato – vengono ridotti e rimodulati gli stanziamenti “secondo il piano effettivo” per cui i 73 milioni circa del triennio vedono uno stanziamento del 5% nel 2015, del 20% nel 2016 e il resto nel 2017 (nella legge di stabilità 2014 erano previsti 82 milioni nel solo 2015);
• Scuola – è presente un Fondo per le misure del Piano della Buona Scuola, esplicitamente però dedicato al tema dei precari e dell’alternanza scuola-lavoro. Il miliardo stanziato per il 2015 è infatti poco meno di quanto previsto dal Piano per la sola stabilizzazione dei precari. Gli interventi previsti nel Piano sul fronte dell’innovazione e del digitale (dalla formazione dei docenti all’infrastrutturazione delle scuole) sono citati ma non correlati a stanziamenti. Sono presenti, invece, nella legge di Bilancio, poco più di 2 milioni l’anno per il Piano Scuola Digitale (ma non è identificata la destinazione delle poche risorse previste) e poco più di un milione per la formazione generale dei docenti (che sono circa ottocentomila). Sul fronte della digitalizzazione amministrativa, c’è invece uno stanziamento di circa 10 milioni che dovrebbe essere coperto del tutto dal risparmio indotto di circa 16 milioni sul personale ATA (per una riduzione di organico previsto di circa 2mila unità);
• Lavoro – gli stanziamenti più rilevanti su nuovi interventi sono quelli relativi al sistema informativo per i servizi sociali (27 milioni circa per ciascuno degli anni del triennio) e del sistema informativo per le politiche del lavoro (11 milioni annui);
• Infrastrutture e Trasporti – di rilievo sono gli stanziamenti, confermati, per il sistema per il controllo integrato del traffico marittimo e le emergenze in mare (VTMIS, 9 milioni nel 2015 e 18 nei due anni successivi) e per il sistema informativo per la gestione del sistema portuale (PMIS, 3 milioni nel 2015 e 1 milione nei due anni successivi). Un piccolo stanziamento (1 milione e mezzo nel triennio) anche per lo sviluppo del sistema informativo del demanio marittimo, che però nella nota integrativa è dichiarato insufficiente;
• Beni Culturali – la digitalizzazione del patrimonio documentario per una maggiore fruizione pubblica è uno degli obiettivi strategici definiti, che raccoglie complessivamente uno stanziamento di quasi 100 milioni annui e un impegno di 1765 anni/persona sul triennio;
• AgID – la dotazione prevista per il funzionamento dell’Agenzia è un po’ inferiore ai tre milioni annui, con una riduzione di quasi l’1% rispetto alle previsioni precedenti, mentre le spese “di natura obbligatoria” trasferite ammontano a 7 milioni, confermando sostanzialmente quanto previsto dalla legge di stabilità 2014. A queste cifre si aggiungono quelle specifiche per il fascicolo sanitario elettronico.

Qualche riflessione conclusiva

L’impressione generale rispetto agli interventi in tema di digitale è che buona parte delle idee chiave sono sul tavolo, ma forse senza la necessaria forza ed enfasi. Qualche altra considerazione specifica:

• le cifre in gioco sul fronte del digitale sono globalmente basse;
• alcuni progetti chiave daranno risultati solo alla fine del triennio (vedi l’attuazione del documento digitale unificato);
• mancano spinte (auspicabili e opportune) per la promozione di politiche virtuose, soprattutto sulle pubbliche amministrazioni, come quelle relative al riuso;
• dalla lettura degli stanziamenti si ha l’impressione che la digitalizzazione della comunicazione tra le amministrazioni segua il criterio di rendere digitale la comunicazione analogica attuale, piuttosto che valutare se l’apertura e la condivisione dei dati possa portare ad un modo più efficiente, efficace ed economico di interagire;
• la spesa per la gestione dei sistemi informativi sembra articolata su molti punti, forse troppi, il che potrebbe essere manifestazione dell’opportunità di operare razionalizzazioni (la dichiarazione di Renzi sulla necessità di “centralizzare gli investimenti” sul digitale forse va anche in questa direzione);
• solo in alcuni casi, come la Difesa, le note integrative di bilancio contengono analisi esplicite di gestione del rischio, mentre per gli altri Ministeri per lo più sono presenti qua e là frasi di allarme (reale? esagerato?);
• sarebbe auspicabile, come strumento di governo dell’Agenda Digitale, disporre di una mappa degli stanziamenti che faccia riferimento ai diversi capitoli e programmi che insistono sul digitale, anche per la compresenza di diverse fonti di finanziamento.

Pur con le necessarie premesse e assunzioni sulle altre fonti di finanziamento, sarebbe importante che l’Agenda Digitale come priorità strategica emergesse chiaramente anche nelle cifre della legge di stabilità e della legge di bilancio. Questo non succede, e forse sarebbe bene che il segnale fosse invece forte e chiaro, come da più parti auspicato. Anche perché, senza risorse adeguate, l’interpretazione di diverse affermazioni presenti nelle note integrative (“sarà necessario”, “si cercherà”) in relazione ad interventi in ambito di agenda digitale, rischiano di denunciare un’impotenza più che una potenzialità.