Si è iniziato a lavorare al testo che entro pochi mesi dovrà prendere forma come uno dei primi decreti attuativi della legge n. 118 del 5 agosto 2022 “Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021”, in materia di semplificazioni e controlli.
Nello specifico, l’argomento controlli è delineato dall’articolo 27 della legge ed è su questo che si è focalizzata la prima parte dell’attività proposta dall’articolo. Un tema che a nostro avviso non può però essere elaborato compiutamente senza tenere presente anche quanto prescritto all’articolo 26 della stessa legge, là dove si indicano alcuni passaggi necessari alla semplificazione, a nostro avviso fondamentali per la semplificazione amministrativa e quindi anche per il Paese.
Le proposte di UNAPPA
Come associazione professionale da sempre impegnata sul fronte della semplificazione, dopo otto anni di confronto istituzionale siamo riusciti finalmente a convincere il legislatore a inserire nella stessa legge due elementi a nostro avviso molto importanti: la “delega”, uno strumento che consente di snellire processi che per loro natura sono quasi sempre delegati a terzi dalle imprese; e il coinvolgimento delle “associazioni professionali”, segmento della rappresentanza organizzata degli interessi a cui fanno capo le nostre imprese.
Quest’ultimo aspetto ha già trovato la sua risposta a quanto pare e di questo diamo atto. In particolare, facciamo riferimento alle associazioni che afferiscono alla Legge 4/2013 e sono iscritte nel Registro tenuto presso il Mise, in quanto organizzazioni che rappresentano in forma non ordinistica professionisti che si interfacciano quotidianamente con il mondo delle imprese e delle attività produttive, registro nel quale Unappa è iscritta dal 2015.
I temi al centro del confronto sono ancora affrontati in “linea di principio”, ma ciò nulla toglie alla loro importanza poiché essi segnano comunque il modello su cui si intende lavorare e le modalità con le quale si fronteggeranno le diverse situazioni. Non ultimo, essi fissano dei punti che potrebbero rappresentare un significativo cambio di paradigma nei rapporti tra imprese, e più in generale i diversi soggetti di attività economica, e la Pubblica amministrazione. Con la finalità, da parte degli apparati amministrativi, di concentrarsi più sul controllo “ex post”, a valle di un procedimento e durante la vita dell’impresa, che non prima “ex ante”, durante la fase di istruttoria di una pratica e il suo avallo.
Adempimento e gestione delle pratiche
Proprio per questo, riteniamo che per ragionare sul tema controllo sia necessario tenere in opportuna considerazione anche la parte inerente l’adempimento delle pratiche e la loro gestione, che già oggi la legge prevede debbano essere:
- Tipizzate, individuando quali attività siano soggette ad autorizzazioni, fermo il fatto che vanno sempre tutelati principi e interessi costituzionalmente rilevanti;
- Razionalizzate, attraverso l’eliminazione di quei provvedimenti autorizzativi che incidono sulla libertà di iniziativa economica e sulle dinamiche di concorrenza pur non essendo indispensabili, sebbene non si possa dimenticare che un mercato per essere giusto ha comunque bisogno di regole;
- Semplificate, reingegnerizzando le procedure in un modo che però non deve essere autoreferenziale: ci occupiamo di gestire pratiche e la nostra consolidata esperienza, alimentata da una costante collaborazione con il sistema camerale ed altri enti, troppo spesso ci mette di fronte a sistemi telematici immaginati sulla carta per semplificare, che in realtà finiscono con l’appesantire passaggi procedurali già per loro natura complicati, in particolare quando alla base si pongono l’obiettivo di “disintermediare” che deve essere ponderata appunto con la possibilità di “delegare” determinate attività come avviene nella pratica costante.
Parlando di controlli e di criteri che dovrebbero ispirare l’attività di riorganizzazione del sistema nel suo complesso non possiamo prima di tutto che apprezzare lo sforzo di coinvolgimento delle associazioni di rappresentanza, le sole che conoscono bene il mondo professionale e delle attività produttive, e che proprio per questo sono in grado di incidere profondamente sui diversi settori coinvolti dalla semplificazione, avviando processi di coinvolgimento dei propri aderenti.
Rapporto con le categorie professionali
Tra i vari presupposti di questa importante attività di riorganizzazione ne indichiamo alcuni che riguardano proprio il rapporto con le categorie professionali. Anzitutto la “fiducia”, come principio che ogni imprenditore auspica possa caratterizzare i rapporti fra le parti ma che tuttavia non sempre è possibile ritrovare nei rapporti fra utenti e Pubblica amministrazione. Proprio su questo punto non possiamo perciò non apprezzare un elemento che entri di diritto nell’ambito del controllo, che nel medio lungo periodo può fornire un importante contributo allo sviluppo di una maggiore attitudine cooperativa fra i diversi attori.
Così come è importante parlare di “premialità” o di “proporzionalità del rischio”, che sono elementi che certamente incidono sulla fase dei controlli. Premialità vuole dire che se la tua posizione è correttamente gestita potrai ottenere una franchigia temporale di esenzione dal controllo. Ma è importante su questo punto sottolineare un altro aspetto, da sempre annunciato anche se ma mai praticato, e cioè che le amministrazioni pubbliche devono predisporre un piano trasparente di coordinamento al fine di evitare inutili, oltre che dannose, sovrapposizioni tra enti.
Il nuovo concetto di “valutazione del rischio”
A tale proposito, viene inserito il nuovo concetto di “valutazione del rischio”, rispetto al quale la norma fa riferimento alle certificazioni di qualità (ISO, ecc.) e altre. Condizione sulla quale non siamo in disaccordo, anche se riteniamo non debba diventare esclusiva, auspicando che, sebbene la stessa legge preveda altri elementi utili a codificare il rischio, non si affermi nelle amministrazioni pubbliche una prassi che spinga involontariamente verso quell’unico ambito che è la certificazione perché al momento la più riconoscibile per la sua presenza nel sistema produttivo. Occorre infatti tenere presente che quel sistema di certificazione, peraltro costoso, non è applicabile in modo efficace a tutti i settori, e che la dimensione prevalente nel mondo delle imprese italiane è quella della micro impresa e della PMI, una dimensione che non deve essere strozzata da costi eccessivi o inutili.
Come strumento alternativo di valutazione, noi proporremo “l’attestazione di qualità e di qualificazione professionale dei servizi”, già prevista dalla Legge 4/2013 e adottata dal nostro settore, che può considerarsi in tutto e per tutto analogo agli strumenti di classificazione dei rischi e delle soluzioni più adatti al modo di agire dell’impresa. E contiamo di proporlo al Ministro per quanto riguarda il nostro segmento di attività, così che insieme al principio di “fiducia” possa favorire nel corso del tempo la costruzione di un patto di collaborazione forte tra impresa e istituzioni pubbliche.
L’utilizzo di “tecnologie” nelle attività di controllo
Importante è poi la previsione sull’utilizzo di “tecnologie” nelle attività di controllo, anche con il ricorso all’intelligenza artificiale. Siamo favorevoli e fautori, da sempre, della diffusione delle tecnologie digitali che da anni applichiamo alla gestione delle pratiche. Tuttavia il ricorso all’intelligenza artificiale non può decidersi a cuor leggero: andranno adeguatamente determinate le condizioni che presiedono all’utilizzo dell’algoritmo, per tenere in debita considerazione i diversi fattori che possono a vario titolo incidere sulla corretta gestione di adempimenti e pratiche amministrative. Così come importante è anche l’introduzione dei registri, che tuttavia vorremmo sapere prima come saranno realizzati, per evitare duplicazioni o altre storture a cui spesso assistiamo in fase di progettazione dell’intervento pubblico.
Altri principi che è probabile diverranno norma e prassi, oltre che operatività, sono il cosiddetto “diritto di interpello”, la facoltà di essere sottoposti a “controllo preventivo su richiesta”, il “diritto all’errore”, oltre a vari altri elementi che potranno in taluni casi anticipare gli eventi. Elementi sui quali proporremo la realizzazione di” “modelli operativi” adatti alle esigenze delle singole categorie. Pensare a un modello strutturato al quale l’azienda possa attenersi nel momento in cui avvia la sua attività o questa si trova in corso d’opera, potrebbe contribuire a risolvere tanti problemi, soprattutto nel caso di attività a basso impatto di rischio, che comunque non possono essere lasciate all’anarchia o, peggio ancora, all’abuso.
Come proposta ci sentiremmo ad esempio di dire che per talune pratiche e adempimenti, potrebbe nascere una sorta di “attestazione di buona esecuzione dell’adempimento” che la PA potrebbe tenere presente, appunto modelli concordati con le organizzazioni di rappresentanza. Emulare per alcuni versi quello che già avviene in alcuni comparti tecnici dove professionisti qualificati certificano la buona esecuzione e ne garantiscono la correttezza e rispetto di norme.
Il fascicolo digitale dell’impresa
In ultimo, e su questo aspetto riteniamo sia importante fare un inciso, l’introduzione del “fascicolo digitale dell’impresa”, il contenitore che si candida a divenire il contenitore di tutti i documenti relativi l’attività dell’impresa. A tal proposito è utile comprendere che l’unicità di punto di accesso è una semplificazione importante. Tuttavia non dobbiamo replicare l’esperienza: ad esempio siamo in attesa del famoso registro delle notifiche previsto dalla precedente legge di semplificazione del 2021. Senza poi dimenticare la oramai ultradecennale storia, degli Sportelli unici per le attività produttive, dove coesistono una moltitudine di procedure, alcuni grandi incubatori come “Impresa in un giorno”, e tanti portali locali o regionali, espressione inefficace e inefficiente dell’irriducibile campanilismo nazionale. Certo, non possiamo considerare il fascicolo digitale alla stregua del Suap, ma certamente vi sono delle similitudini e in questo senso, i limiti mostrati dal funzionamento dello Sportello unico devono metterci da subito in guardia. Per esempio: è importante che il fascicolo sia fruibile in tutte le sezioni previste per l’impresa, e deve essere pertanto prevista una sezione “controlli” dove vengano raccolte tutte le pratiche inerenti le diverse verifiche subite dalle diverse amministrazioni pubbliche, oltre che gli esiti di tali controlli.
In tal senso, avanzeremo una proposta concreta al Ministro, in risposta a quello spirito di interoperabilità che dovrebbe contraddistinguere l’operato di tutti gli sportelli pubblici, digitali o meno, e che deve trovare corrispondenza anche nella possibilità di procedere al caricamento automatizzato dei documenti. Deve, inoltre, essere possibile il caricamento autonomo da parte dell’impresa, così che ogni azienda possa depositare documenti a propria cura o tramite un proprio delegato, in modo da renderli immediatamente disponibili, ovvero per anticiparne la disponibilità rispetto alla loro richiesta in un secondo momento.
Documenti che devono potersi caricare acquisendo il valore di autocertificazione, con i relativi obblighi a carico delle parti. Anche in questo caso, è importante che non si dimentichi la delega come strumento funzionale, poiché è impensabile che un imprenditore debba gestire in proprio dei servizi che per loro natura sono quasi sempre delegati a soggetti terzi come i professionisti, tra i quali le nostre “agenzie di pratiche amministrative”. Questa è una richiesta che facciamo anche in forza dello stesso disegno di legge in discussione, che all’art. 27, comma 1, lettera m) fornisce un’indicazione che riteniamo congeniale a questo aspetto, cioè la “individuazione di specifiche categorie per i creatori di contenuti digitali, tenendo conto dell’attività economica svolta”.
Conclusioni
In conclusione, riteniamo che l’impianto, per quel che concerne i principi ispiratori, sia chiaro e condivisibile. A questo punto, il lavoro più importante consiste nel concretizzare questo impianto in una norma legislativa, cercando per quanto possibile di non tralasciare alcun aspetto e soprattutto di coinvolgere attivamente tutte le categorie professionali che possono, a vario titolo, fornire un concreto contributo al raggiungimento dell’obiettivo. Il Paese ha bisogno di una vera scossa e finalmente sembra di trovarsi davanti a un impianto legislativo che, dobbiamo onestamente dirlo, presenta tutti i presupposti e fornisce le basi migliori per poterlo fare.
