Mai come nell’ultima legislatura si è dibattuto sulla necessità di partnership tra pubblico e privato per l’innovazione digitale. E mai come nell’ultima legislatura i sistemi di public procurement sono stati al centro di uno sforzo di revisione legato in parte a spinte endogene e in parte alla necessità di recepire le indicazioni, alcune delle quali estremamente innovative, delle direttive europee.
Le azioni del Governo per la spesa pubblica digitale
Le azioni fondamentali del governo sono state cinque, e vale la pena ricordarle:
1) Obbligo di centralizzazione degli acquisti della PA in 32 soggetti aggregatori: una misura che ha riguardato tantissime categorie merceologiche, tra cui quella relativa all’innovazione digitale, per superare la frammentazione degli acquisti nelle PA Italiane.
2) Obiettivo di contrarre del 50% la componente di spesa corrente ICT che non passa per Consip o i soggetti aggregatori: anche questa misura introdotta dalla finanziaria 2016, sebbene controversa e assai mal comunicata, ha inteso costituire uno stimolo a concentrare e riqualificare la domanda di innovazione digitale.
3) Nuovo Codice dei Contratti Pubblici: misura, anche questa contestatissima che, recependo le direttive europee, ha introdotto interessanti novità. In particolare, il codice dovrebbe prevedere:
- nuove regole per assegnazione degli appalti per scongiurare, o almeno scoraggiare, l’assegnazione al minor prezzo;
- istituzione del rating di impresa e delle relative premialità per i fornitori che si comportano bene in fase di esecuzione dell’appalto;
- nuovi strumenti per acquisti di innovazione: Pre-Commercial Procurement (PCP), Partenariato per l’Innovazione (PPI) e Dialogo Competitivo.
4) Convenzioni quadro Consip: contratti come SPC e SGI che, pur criticabili per le tariffe e i meccanismi di utilizzo, hanno permesso alle PA di accedere a strumenti più veloci e flessibili per acquistare servizi e progetti indispensabili al loro funzionamento.
5) Piano Triennale: punto di arrivo di un lungo e intenso lavoro da parte di AgID e del Team per la Trasformazione Digitale che ha permesso alle PA di avere a disposizione standard architetturali di riferimento e linee guida relative all’adozione di preziose infrastrutture immateriali quali PagoPA, SPID, Fatture PA, ANPR e Open Data.
Cosa non funziona
Non è poco! Un iperattivismo che testimonia come la revisione dei sistemi di procurement sia stata vista nella scorsa legislatura come uno strumento chiave per indirizzare e rendere più efficace e trasparente la partnership tra pubblico e privato per l’innovazione digitale.
L’esperienza comune, tuttavia, è che i meccanismi di partnership ancora non funzionino. Ancora di più, i tantissimi ritardi e contenziosi e l’estremo livello di frustrazione e insoddisfazione espresso sia dalle PA che dagli operatori di mercato, fa pensare che le procedure di procurement siano diventate ancora più complesse e farraginose, portando il sistema a funzionare sempre peggio. Come è possibile e cosa si può fare per affrontare questo paradosso? A una prima analisi le cause di questa disfunzione sono principalmente tre, e sono tra loro strettamente correlate:
- Carenze nell’attuazione: quando si tratta di regole sul procurement pubblico ci si rende conto che il diavolo è spesso nei dettagli e che norme, pur ispirate a principi condivisibili, abbiano finito per fallire a causa di una cattiva attuazione. Nello sviluppo del già citato Codice dei Contratti Pubblici, ad esempio, si è impiegato tantissimo tempo a discutere i principi, lasciando poi pochissimo tempo per la scrittura e dovendo approvare, nell’ultimo giorno utile a non incorrere nelle sanzioni europee, un testo pieno di errori e richiedente per diventare operativo di ben 55 decreti attuativi molti dei quali tuttora assenti.
- Assenza di competenze e di leadership responsabile nelle PA: nelle stazioni appaltanti, e purtroppo anche nei soggetti aggregatori, mancano le capacità necessarie ad applicare efficacemente le nuove norme e utilizzare gli strumenti innovativi. Ad essere carenti, purtroppo, non sono solo le competenze normative e di procurement, ma anche quelle manageriali e di processo, in assenza delle quali le PA preferiscono non agire.
- Ipertrofia dei controlli: il nostro settore pubblico è vittima di una cultura del sospetto che vuole vedere la PA come una ipertrofica fonte di inefficienza. Si tratta di un pregiudizio diffuso, non basato su numeri ed evidenze concrete, ma spesso alimentato ad arte per populismo e calcolo politico. Dipingere i dipendenti pubblici come fannulloni e potenziali corrotti e gli operatori di mercato come opportunisti e potenziali corruttori porta infatti consenso presso gran parte dell’elettorato. Si configura in questo modo una sorta di “Teoria X e Teoria Y” di McGregor applicata gli acquisti pubblici: siccome ritengo che i dipendenti pubblici siano incapaci e corrotti, li tratto come tali generando in loro, come in una profezia che si auto-avvera, proprio quei comportamenti che pensavo di combattere. La selva di regole, controlli e adempimenti, infatti, non va affatto a ridurre la corruzione, ma finisce per andare a detrimento dei cittadini e di coloro che nella PA vorrebbero innovare e creare valore, avvantaggiando proprio i corrotti e soprattutto coloro che, per paura o indolenza, cercano alibi per non agire. Un chiaro esempio di questo eccesso di controlli e dei relativi effetti è il sovraccarico di ruoli assegnati ad Anac che, pur avendo risorse estremamente limitate, viene investita di compiti di vigilanza, segnalazione, raccomandazione, nonché di definizione di costi standard, pareri e risoluzione di precontenziosi. Un palese sovraccarico di funzioni che rischia di creare colli di bottiglia e di umiliare e paralizzare coloro che vogliono realizzare il miglioramento e l’innovazione nella PA.
Un patto civile per l’innovazione
Così non può funzionare! Serve un nuovo patto politico e sociale per l’innovazione nella PA.
Serve ricominciare a investire in formazione, in managerialità, in merito. Regole chiare e semplici pensate per avvantaggiare chi (come la maggior parte dei lavoratori della PA) vuole operare con impegno, iniziativa e buona volontà, e poi inflessibilità verso chi infrange il patto di fiducia. Alla base ci deve essere un nuovo modello organizzativo e manageriale per l’Amministrazione Pubblica ma, prima ancora, una visione del Paese che vogliamo essere. Un nuovo patto civile che porti a un risveglio del rispetto e della considerazione sociale per chi lavora per il bene pubblico!
