Dopo la rivoluzione del 2024 che ha obbligato alla completa digitalizzazione del ciclo di vita di un appalto tramite le Piattaforme certificate e i servizi forniti da ANAC, l’aspettativa di Enti e Imprese per il 2025 si riassume in tre parole: che tutto funzioni.
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Procurement 2025, gli auguri e le aspettative
Per il nuovo anno, anche se Babbo Natale è già passato, la letterina la scriviamo ugualmente. Chiediamo che chi si occupa di appalti pubblici possa concentrarsi sul proprio lavoro, nella produzione di documentazione di qualità, nell’esecuzione di appalti economicamente efficienti ed efficaci rispetto agli obiettivi e, per dirla con le parole del Codice, che portino un “risultato” all’Amministrazione.
Ci auguriamo che il funzionamento della Piattaforma PAD di Consip e del nodo ANAC di interoperabilità siano sempre più stabili e che nel caso di modifiche correttive ed evolutive esse vengano sempre descritte anziché costringere gli Enti e le Imprese a scoprirle sperimentando.
Ci auguriamo che il principio “once only” significhi davvero che Enti e Imprese debbano inserire i dati relativi a una gara e a un contratto una sola volta.
Ci auguriamo che le “schede ANAC” usate dagli Enti per pubblicare i dati relativi alle gare non cambino ogni settimana, e che almeno questa volta la digitalizzazione sia non solo uno slogan ma davvero un modo per migliorare la produttività e per garantire serenità a chi se ne occupa ogni giorno!
Procurement pubblico e digitale, il bilancio 2024
Del resto, nell’anno in cui siamo appena entrati gli equilibri tentano di assestarsi per diventare più stabili. L’anno appena trascorso ha visto l’introduzione dell’obbligo di digitalizzazione dell’intero ciclo di vita di un contratto di appalto pubblico, spinte dal Codice degli Appalti che ha introdotto le Piattaforme di Approvvigionamento Digitale (PAD) certificate e le complesse funzionalità di interoperabilità tra piattaforme attraverso la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici gestita da ANAC.
Se già prima del 2024 eravamo già abituati alla digitalizzazione della fase di gara utilizzando le varie piattaforme di e-procurement, dal 2024 sulla scia della milestone M1C1-75 del PNRR abbiamo iniziato ad utilizzare sulle medesime piattaforme tutte quelle funzionalità che consentono la digitalizzazione delle restanti fasi del ciclo di vita di un appalto: programmazione, progettazione, pubblicazione ed esecuzione. La rivoluzione, per restare nella nostra metafora, ha sicuramente richiesto un grande sforzo ai funzionari della Pubblica Amministrazione ed alle Imprese fornitrici, alle prese con piattaforme in continua evoluzione e, purtroppo a volte, zoppicanti.
I dodici mesi del 2024 ormai trascorsi hanno consentito ad Enti e Imprese di abituarsi alle nuove regole e, anzi, di iniziare ad apprezzarne i benefici soprattutto nel caso di utilizzo di PAD dotate di numerose funzionalità di interoperabilità che evitano di passare da un sistema ad un altro reinserendo gli stessi dati più volte.
Che l’equilibro sia vicino ma non ancora raggiunto lo testimonia il Comunicato a firma del Presidente ANAC allo scadere del 31 dicembre 2024 che ha deliberato la terza proroga, fino al 30 giugno 2025, per l’utilizzo dell’interfaccia web messa a disposizione dalla Piattaforma per i Contratti Pubblici (PCP) ANAC per gli affidamenti fino a 5.000 euro, in caso di impossibilità o difficoltà di ricorso alle Piattaforme di Approvvigionamento Digitale.
L’indiscusso protagonista: il decreto correttivo al Codice appalti
Per esaudire le aspettative che chi si occupa di appalti pubblici riversa nell’anno appena iniziato, occorre partire dagli sgoccioli di quello appena trascorso. San Silvestro infatti ci ha portato in dono il D.Lgs 31 dicembre 2024, n. 209 ovvero il tanto atteso e discusso Decreto Correttivo al Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs 36/2023).
Potrebbe risultare difficile scorgere nella lettura del Correttivo un fil rouge da seguire o una strategia coordinata poiché vi sono 96 articoli che intervengono a modificare i più disparati ed eterogenei articoli del Codice degli Appalti. Ma è proprio questa la strategia. Il significato di questa scelta è che non vi sono cambiamenti di rotta né errori da correggere. Non è venuta meno la filosofia ispiratrice del Codice secondo cui ciò che non è vietato è ammesso e che non occorrono altre norme di attuazione del Codice. Dunque il Decreto Correttivo intende solo fare chiarezza laddove opportuno, infatti sarebbe opportuno parlare di Decreto di “spiegazione” o di “chiarimento”.
Dalla lettura del testo è possibile trarre qualche indicazione su quello che ci aspetta quest’anno.
La priorità: la digitalizzazione
Senza dubbio anche il Decreto Correttivo mira ad un equilibrio più stabile laddove interviene su diversi articoli del Codice aventi a che fare proprio con la digitalizzazione e con l’interoperabilità dei sistemi e delle piattaforme.
Esempio lampante, in tal senso, è rappresentato dalla modifica apportata all’art. 24 del Codice, in materia di Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico (FVOE), che ha rappresentato uno dei pilastri delle nuove regole sulla digitalizzazione degli appalti, costituendo un archiviounico dove sono contenuti tutti i documenti utili alle Stazioni Appaltanti per procedere alla comprova dei requisiti di un Operatore Economico, sia prodotti dall’OE sia prodotti automaticamente dagli Enti Certificatori (es. Ministero dalla Giustizia per quanto riguarda il casellario giudiziale) tramite la cosiddetta “interoperabilità applicativa”.
I problemi di accesso al FVOE che hanno caratterizzato il 2024 sono stati molteplici e con varie responsabilità, ma non si può prescindere dall’obbligo per gli Enti Certificatori di alimentarlo. E proprio in questo senso il Correttivo è intervenuto sull’art. 24 prevedendo che “le regole e gli obblighi che assicurano l’interoperabilità alle banche dati (cfr. art. 23, c. 3, del Codice) non possono essere vanificati in virtù delle disposizioni che regolamentano le singole banche dati che alimentano la BDNCP” ANAC. In altre parole, la priorità è data alla necessità di alimentare il FVOE.
La gestione dei malfunzionamenti delle PAD
Con la consapevolezza dei numerosi imprevisti ed errori che si sono verificati nel 2024, il Correttivo è intervenuto anche per aiutare a gestire i malfunzionamenti di una Piattaforma di Approvvigionamento Digitale – PAD fornendo indicazioni per regolamentarli anche all’interno dei bandi di gara. Alla luce dei ripetuti malfunzionamenti verificatisi in maniera diffusa, il Correttivo:
- ha previsto che “la pubblicità delle proroghe dei termini per la presentazione delle domande di partecipazione e delle offerte in caso di comprovato malfunzionamento… possa avvenire mediante un avviso da pubblicare presso l’indirizzo Internet”,
- ha previsto che “in caso di comprovato malfunzionamento delle piattaforme di approvvigionamento digitale, la stazione appaltante può richiedere all’offerente di dichiarare, mediante autocertificazione … il possesso dei requisiti di partecipazione previsti per l’affidamento”.
In questo modo la normativa evolve sempre più per cercare la massima chiarezza per entrare nelle pieghe degli aspetti pratici legati al funzionamento delle piattaforme digitali che hanno un impatto diretto e profondo sulla disciplina delle gare al fine di prevenire contenziosi.
Da ultimo, come a sottolineare la propria vicinanza alle Stazioni Appaltanti, il Correttivo si è spinto addirittura al punto di autorizzarle a segnalare all’AgID casi “di omissione di informazioni o attività necessarie a garantire l’interoperabilità tra i dati”.
Come cambieranno le procedure di affidamento
Nel 2025, terminato il rodaggio del nuovo Codice dei Contratti Pubblici, dovremmo finalmente riuscire a ridurre i tempi di esecuzione delle gare. Non sono mancati interventi del Decreto Correttivo sulle gare, senza introdurre modifiche alle procedure di affidamento ma limitandosi ad affinamenti marginali tesi a favorirne la corretta applicazione, nella consapevolezza che il Codice dei Contratti Pubblici è stato scritto per essere applicato senza alcun successivo Regolamento di attuazione.
Le modifiche introdotte dal Correttivo hanno impatti operativi limitati e si limitano a tentare di ottimizzare i tempi di espletamento delle gare e a fornire chiarimenti su clausole spesso oggetto di contenziosi e ricorsi.
Non poteva mancare un intervento su un argomento maggiormente oggetto di discussione: il principio di rotazione. Il Decreto Correttivo ha cercato di chiarire che le motivazioni per derogare all’applicazione della rotazione quali “la struttura del mercato”, “la effettiva assenza di alternative”, la “accurata esecuzione del precedente contratto” devono verificarsi tutte simultaneamente.
Gli accordi quadro nel 2025
Nel 2025 ci aspettiamo una ulteriore crescita e diffusione degli Accordi Quadro, basti pensare che Consip dichiara di aver gestito nel 2023 oltre 1,7 miliardi di Euro tramite Accordi Quadro. Se qualche anno fa esso veniva confuso con i Contratti Quadro, oggi lo strumento finalmente è ben compreso e apprezzato dagli Enti al punto che esso sempre più sostituisce le Convenzioni Quadro.
La caratteristica di poter prevedere aggiudicazioni multi-fornitore e di lasciare un po’ di indeterminatezza nella quota economica assegnata al primo Fornitore in graduatoria ha destato la preoccupazione di numerosi Operatori Economici inducendo il Legislatore a intervenire.
In particolare il Decreto Correttivo è intervenuto per tutelare gli investimenti degli operatori economici aggiudicatari dell’accordo quadro e l’equilibrio contrattuale, disponendo che:
- se l’Accordo Quadro è con più operatori economici e senza confronto competitivo, la decisione a contrarre deve indicare le percentuali di affidamento ai diversi operatori economici al fine di assicurare l’equilibrio di ciascun contratto,
- quando in fase di stipula dei contratti attuativi in adesione all’Accordo Quadro non sia possibile preservare l’equilibrio contrattuale né sia possibile ripristinarlo mediante una rinegoziazione, è fatta salva la possibilità di non stipulare o, se ciò si verifica dopo la stipula, di invocare la risoluzione dopo la stipula per eccessiva onerosità sopravvenuta.
Prezzi e penali
Dal 2025 ci aspettiamo una maggiore congruità dei prezzi dei contratti e una riduzione del rischio di azzardo da parte delle imprese. Ci ha aiutato il Decreto Correttivo intervenendo sul meccanismo di revisione dei prezzi affiancando alla revisione prezzi di natura straordinaria una revisione ordinaria per contrastare l’inflazione e triplicando il valore delle penali che gli Enti applicano in caso di inadempimento.
