Appalti pre-commerciali per l’innovazione: il modello Valle d’Aosta

La Regione Valle d’Aosta aveva realizzato nel 2012 un’esperienza pionieristica avendo bandito, tra le prime in Italia, un appalto pre-commerciale, che aveva riguardato i settori delle Smart energies e dell’Intelligent mobility.

Le riflessioni condotte nel corso dell’appalto e successivamente alla sua realizzazione hanno messo in evidenza alcuni aspetti che sono stati ritenuti potenzialmente critici e che, quindi, si ritiene debbano essere presidiati con attenzione nella realizzazione di un PCP:

• occorre riuscire a motivare i portatori di interesse, sia pubblici, che privati, per riuscire ad ottenere dei contributi significativi (sia in termini di numero che di qualità) nella fase del dialogo tecnico;
• è necessario individuare, tra i bisogni espressi dal territorio, quelli che, pur non trovando una risposta adeguata nell’offerta disponibile nel mercato, rendano necessaria, ma anche vantaggiosa, un’attività di ricerca e sviluppo per ottenere una soluzione innovativa, senza rischiare di non poter essere soddisfatti perché le imprese non riescono a sviluppare un prodotto/servizio. Per fare questo è fondamentale la corretta definizione del bisogno, che deve essere tale da non trovare soddisfacimento in una soluzione già disponibile, ma che deve, nello stesso tempo, consentire l’elaborazione di soluzioni innovative entro la durata temporale limitata dell’appalto. Inoltre, il bisogno evidenziato dalla pubblica amministrazione non deve riferirsi a necessità esclusivamente di livello locale, per permettere all’impresa aggiudicataria la commercializzazione della soluzione sviluppata, trovando in altre pubbliche amministrazioni dei clienti interessati al suo acquisto;
• lo svolgimento della procedura richiede tempi adeguati: comprimere la durata dell’appalto in relazione alla necessità di disporre di una soluzione entro una data prestabilita (ad esempio per la necessità di allocare dei fondi pubblici) potrebbe spingere le imprese a ridurre il contenuto di innovazione a favore della certezza di ottenere un risultato, anche se questo non è del tutto soddisfacente rispetto al bisogno evidenziato;
• per ottenere un effettivo vantaggio, sia per l’amministrazione che per le imprese, è necessario un adeguato coinvolgimento da parte di queste ultime, che si può ottenere sia presentando il bando e la metodologia dell’appalto durante incontri pubblici, sia attivando un contatto diretto con le imprese aggiudicatarie per verificare che venga mantenuto un adeguato livello di coinvolgimento e condivisione durante tutte le varie fasi del PCP. L’esperienza ha mostrato che è opportuno fornire alle imprese un tutoraggio tecnico e amministrativo da parte della P.A. che sia in grado di dare, nel rispetto della par condicio, le indicazioni necessarie per permettere di ottenere una corretta valorizzazione, da parte della committenza, di quanto prodotto;
• la verifica dell’effettiva sussistenza di attività di ricerca industriale e sviluppo sperimentale è un altro aspetto cruciale da presidiare, anche dal punto di vista amministrativo, perché costituisce il discrimine che consente di adottare la procedura specifica del PCP: occorre, pertanto, controllare la corrispondenza tra le attività effettuate dalle imprese e quelle proposte per la partecipazione alla gara anche durante le fasi realizzative;
• il modello di contratto per regolamentare i diritti di sfruttamento della proprietà intellettuale deve già essere presente all’interno della documentazione di gara per evitare contenziosi con le imprese dopo l’effettuazione delle attività di ricerca e sviluppo e la realizzazione del prototipo.

Un nuovo appalto

La Regione Valle d’Aosta, riconoscendo la validità degli appalti pre-commerciali come alternativa alle politiche basate su finanziamenti pubblici alla ricerca e all’innovazione ha deciso di preparare, nel 2017, un nuovo PCP.

Il dialogo tecnico

Un primo aspetto che è stato tenuto in grande considerazione è stata la definizione delle tematiche dell’appalto, sulla quale si basa tutta la procedura del PCP, in quanto, come già evidenziato, è proprio il contenuto di innovazione che lo differenzia da un appalto di acquisizione di prodotti/servizi (anche se innovativi).

Il prodotto/servizio che è l’obiettivo della ricerca e dello sviluppo deve essere sfidante, ma nello stesso tempo raggiungibile. Inoltre deve rispondere ad un bisogno sufficientemente diffuso nella pubblica amministrazione da rendere proficua, per l’impresa, la commercializzazione, successiva, della soluzione sviluppata nell’appalto.

Per individuare i fabbisogni tecnologici della P.A. è stata effettuata un’indagine presso gli Assessorati regionali e presso gli enti locali.

Per rendere efficace l’indagine, non ci si è limitati all’invio di una email o all’inserimento di un avviso sul sito internet dell’amministrazione regionale, ma la ricerca è stata condotta riunendo i dirigenti apicali dei diversi Assessorati e presentando loro l’appalto. Durante la riunione è stata fornita una scheda-questionario, che è stato chiesto di compilare e restituire. La scheda richiedeva la descrizione del bisogno, ma anche la previsione dei costi per lo sviluppo della soluzione tecnologica (e, quindi, la stima dell’ammontare dell’appalto), l’individuazione del luogo e delle modalità per la sperimentazione del prodotto/servizio e, soprattutto, l’indicazione di come sarebbero stati coperti i costi di gestione nei primi cinque anni.

Per coinvolgere gli enti locali, la stessa scheda è stata presentata al Consorzio degli enti locali valdostani che l’ha somministrata ai Comuni, spiegando loro l’importanza dell’appalto e l’opportunità che lo stesso avrebbe potuto rappresentare.

I bisogni evidenziati nelle schede pervenute sono stati selezionati in funzione della loro aderenza alle politiche di specializzazione produttiva regionale (Smart specialisation strategy), della possibile generalizzazione ad altre p.a. e della presenza di tecnologie potenzialmente in grado di soddisfarli.

É stata, quindi, effettuata una ricognizione presso il tessuto produttivo (imprese, centri di ricerca, …) per la ricerca di possibili soluzioni tecnologiche innovative per i bisogni selezionati.

La ricognizione è stata realizzata tramite un workshop, nel corso del quale è stato presentato il PCP ed è stata fornita alle imprese partecipanti una scheda di scouting delle tecnologie che doveva essere restituita alla p.a. La scheda richiedeva la descrizione della soluzione tecnologica da sviluppare con i relativi elementi di innovatività, la stima di massima dei costi per lo sviluppo della soluzione tecnologica, la stima dei tempi di realizzazione della soluzione, le modalità di gestione da parte dell’utilizzatore finale, le eventuali esigenze tecniche per la gestione e la stima del costo annuo di gestione.

Dopo il dialogo tecnico con gli stakeholders, volto a far emergere, da un lato, sfide e bisogni collettivi e, dall’altro, a verificare le possibili soluzioni tecnologiche che le imprese avrebbero potuto fornire, è iniziata l’elaborazione dei documenti di gara (bando, disciplinare e capitolato), che è tuttora in corso.

Fasi di gara

Per quanto riguarda la procedura di gara, per rispettare appieno il principio della selezione successiva delle imprese aggiudicatarie, stabilito dalla Comunicazione della Commissione europea che invita a “organizzare gli appalti come una procedura graduale, che preveda valutazioni dopo ogni fase di R&S, per selezionare gradualmente le soluzioni migliori. Ciò consente agli acquirenti pubblici di orientare lo sviluppo nel corso del processo per soddisfare al massimo le esigenze del settore pubblico” si prevede di organizzare la procedura in 3 Fasi. Dopo la fase della partecipazione alla gara, che richiederà che venga presentato, già nell’offerta tecnica, uno studio di fattibilità relativo all’idea innovativa che consente di soddisfare il bisogno, vi saranno i seguenti momenti attuativi dell’appalto:

• Fase 1, che prevede l’elaborazione, sulla base dello studio di fattibilità, di un progetto di ricerca industriale e sviluppo sperimentale finalizzato a realizzare il prodotto/servizio innovativo;
• Fase 2, che prevede la realizzazione del progetto mediante l’effettuazione delle attività di ricerca e sviluppo che devono portare alla definizione di un prototipo;
• Fase 3, che prevede la realizzazione del prototipo e la sua sperimentazione in ambiente reale.

L’articolazione delle fasi è stata studiata per massimizzare la competizione. Ciascuna fase mantiene, infatti, una pluralità di partecipanti per garantire il confronto competitivo, pur prevedendo una “scrematura” successiva (Fase 1: da 2 a 5 affidatari; Fase 2: da 2 a 3 affidatari; Fase 3: 1 affidatario), e, qualora non venga raggiunto il numero minimo di affidatari previsto per ciascuna fase, la procedura di appalto viene interrotta.

Nello stesso tempo, però, il confronto viene effettuato nelle fasi progettuali, che sono quelle più “a monte”, più lontane dalla prototipazione, facendo in modo che l’esborso per la pubblica amministrazione sia più contenuto e consentendo, così, di massimizzare lo sfruttamento delle risorse finanziarie pubbliche, pur potendo scegliere la soluzione in termini di prodotto/servizio che risulta più vantaggiosa per soddisfare il bisogno evidenziato.

Contenuto di ricerca e sviluppo

Per garantire l’effettiva sussistenza di attività di ricerca industriale e sviluppo sperimentale si prevede, in primo luogo, che la valutazione delle offerte sia fatta da esperti nelle specifiche tecnologie oggetto dell’appalto che siano in grado di capirne appieno il contenuto di innovazione.

Inoltre, per rafforzare questa la presenza di un contenuto di ricerca e sviluppo, si prevede di chiedere alle imprese, per partecipare all’appalto, che abbiano già realizzato progetti di ricerca e sviluppo e che dispongano di personale strutturato di ricerca, ma anche che si impegnino ad affidare, durante l’appalto, consulenze di ricerca a Università o centri di ricerca che collaborino nello sviluppo della soluzione innovativa.

Valutazione dell’offerta economica

In un appalto aggiudicato mediante il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa viene premiata l’impresa che presenta l’offerta tecnico-economica migliore per l’amministrazione appaltante.

Per quanto riguarda l’offerta economica sarebbe, però, vantaggioso per la P.A., per massimizzare l’attività di ricerca e sviluppo realizzata dalle imprese e, quindi, la ricaduta dell’appalto sul tessuto produttivo, aggiudicare l’appalto non all’impresa che si offre di sviluppare le attività al prezzo minore, ma a quella che offre alla P.A. lo sconto maggiore, inteso come differenza tra il costo delle attività che intende realizzare e il prezzo che la p.a. pagherà per le medesime attività.

Questo trasforma un appalto di fornitura in qualcosa di più simile all’erogazione di un contributo, in quanto richiede una verifica, sia durante la valutazione delle offerte che a posteriori, del costo delle attività previste e realizzate dall’impresa, con una maggiore complessità amministrativa, ma anche una maggiore efficacia nello stimolare la ricerca e sviluppo, oltre a soddisfare maggiormente l’esigenza di verificare l’effettivo contenuto di innovazione nel progetto dell’affidatario, in quanto viene controllata, alla fine dell’appalto, la corrispondenza tra le attività effettuate e quelle proposte nell’offerta tecnica.

La valutazione dell’offerta economica potrebbe, quindi, fare riferimento a due parametri:

• l’importo offerto per la realizzazione del progetto di ricerca industriale e sviluppo sperimentale;
• la percentuale complessiva di sconto offerta rispetto al costo di realizzazione, per l’impresa, del progetto di ricerca industriale e sviluppo sperimentale, inteso come costo per il personale, per le consulenze, per i materiali, per l’ammortamento delle attrezzature, …

Monitoraggio

Per garantire la piena rispondenza del prototipo alle esigenze della pubblica amministrazione si prevede di effettuare un costante monitoraggio della realizzazione del prototipo. Questo potrebbe essere effettuato da un Nucleo di monitoraggio, composto da un rappresentante della Regione e da un rappresentante dell’amministrazione utilizzatrice del prototipo, che, periodicamente, esaminerà lo stato di avanzamento dell’attività di ricerca e sviluppo e, successivamente, di sperimentazione dell’impresa affidataria.

Il Nucleo di monitoraggio potrà fornire indicazioni agli affidatari per rendere la soluzione innovativa più idonea a soddisfare i bisogni riportati nel capitolato tecnico.

Gestione dei prototipi

I prototipi sperimentati verranno installati presso le pubbliche amministrazioni destinatarie. Un problema che si è riscontrato in passato è il mantenimento del prototipo nel tempo soprattutto nel caso in cui l’amministrazione appaltante non è la destinataria della sperimentazione. Quest’ultima, infatti, può non avere stanziato le risorse finanziarie necessarie a garantire la funzionalità del prototipo per un periodo sufficiente.

Per ovviare a questo problema nel PCP si richiederà all’impresa affidataria la gestione del prototipo per almeno cinque anni e, da parte dell’amministrazione destinataria, l’impegno ad assicurarne il funzionamento per lo stesso periodo, stanziando le relative risorse finanziarie.

Diritti di proprietà intellettuale

In ottemperanza a quanto previsto dalla Comunicazione CE intitolata “Appalti pre-commerciali: promuovere l’innovazione per garantire servizi pubblici sostenibili e di elevata qualità in Europa”, con l’intento di favorire un’ampia commercializzazione della soluzione innovativa individuata, l’amministrazione appaltante riscroscerà che tutti i risultati delle attività di ricerca, sviluppo e sperimentazione, sfociati nella soluzione innovativa, permangano in proprietà dell’operatore economico, che potrà utilizzare i risultati per altri potenziali clienti e sarà nelle condizioni migliori per sfruttare commercialmente il prototipo.

Dal canto suo, l’operatore economico, quale corrispettivo per la titolarità dei diritti di proprietà intellettuale legati alla soluzione innovativa ed al loro eventuale sfruttamento sul prototipo, riconoscerà alla stazione appaltante:

• la titolarità di una licenza gratuita, perpetua e non esclusiva, cedibile a terzi sull’intero territorio della Regione, sulla soluzione innovativa ideata dall’operatore economico nell’ambito dell’appalto;
• l’aggiornamento continuo e gratuito (rolling release) avuto riguardo a evoluzioni delle funzionalità della soluzione Innovativa per la durata di cinque anni;
• la fornitura alla pubblica amministrazione dei prototipi certificati a norma di legge e la loro manutenzione per la durata di cinque anni.