Qualificazione stazioni appaltanti e criteri di valutazione delle offerte sono due fra i temi maggiormente dibattuti dagli esperti in base a due diversi report pubblicati negli ultimi giorni: i risultati della consultazione pubblica sul Codice Appalti promossa l’estate scorsa dal ministero delle Infrastrutture, su cui ora sono appunto disponibili tutti i dati, e il Libro Bianco per l’innovazione di Forum PA.
Ci sono poi altri temi rilevanti che emergono, dall’uno o dall’altro dei due documenti, e che spesso si incrociano dando spunti rilevanti: criteri di aggiudicazione, nomina e requisiti del Rup, il responsabile unico del procedimento, monitoraggio costante della spesa, potenziare l’open innovation, favorire il dibattito pubblico, superamento degli istituto di soft law, appalto integrato, rating d’impresa.
Vediamo tutto, sottolineando che entrambi i documenti saranno materiale utile per l’esecutivo in sede di revisione (annunciata) dello stesso Codice Appalti.
La consultazione ministeriale
Ricordiamo in estrema sintesi che è stata effettuata online, dall’8 agosto al 10 settembre 2018, organizzata per temi di riflessione, e con una parte dedicata a ulteriori tematiche che gli stakeholder potevano sollevare, evidenziando criticità e formulando proposte. I dati sulla partecipazione alla consultazione pubblica: sono stati inseriti in totale 1.908 contributi, tra proposte e recensioni, con una media di 58 contributi al giorno, calcolata sull’intero periodo. I temi più dibattuti sono stati: i criteri di aggiudicazione degli appalti, con particolare attenzione al minor prezzo e all’aggiudicazione da parte delle stazioni appaltanti (articolo 95, commi 4 e 5 del Codice Appalti, dlgs 50/2016), i criteri di aggiudicazione delle offerte anormalmente basse (commi 2 e 3 articolo 97 del Codice dei contratti), i subappalti (articolo 105). Queste tematiche sono state al centro del 20,9% dei contributi. Viceversa, la partecipazione è stata bassa in relazione ai seguenti temi: raggruppamenti temporanei e consorzi ordinari di operatori economici, collaudo e verifica di conformità, procedure di affidamento in caso di fallimento dell’esecutore o di risoluzione del contratto e misure straordinarie di gestione, concessioni di subappalto, affidamenti dei concessionari, controlli su esecuzione e collaudo.
Per quanto riguarda invece le tematiche libere, sollevate quindi dai partecipanti, hanno riguardato i contratti sotto soglia, i criteri di aggiudicazione degli appalti, i livelli di progettazione.
La grande maggioranza dei contributi è arrivata dalle aziende private (56,76%), seguita dalle pubbliche amministrazione, intorno al 30%. Nettamente più bassa la partecipazione dei liberi professionisti, con il 12,74%.
Il minor prezzo
Per quanto riguarda i criteri di aggiudicazione, che come si vede sono stati il tema più gettonato, si registrano, sul totale degli interventi il 62% di richiesta di modifica del criterio del minor prezzo e il 31% di proposte di abrogazione. Si tratta di un interesse confermato dal Libro Bianco di Forum PA, che a questa tematica dedica una specifica raccomandazione: “favorire gli strumenti di valutazione e misurazione della qualità che diano garanzia di oggettività e attendibilità”. Nello specifico, il consiglio è di «incoraggiare (e anche formare) le stazioni appaltanti nell’individuare criteri di valutazione delle offerte che realmente privilegino aspetti qualitativamente rilevanti ed effettivamente necessari, in modo che l’individuazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità prezzo non resti un mero esercizio di stile. Altrettanto importante sarebbe garantire un effettivo monitoraggio del rispetto degli indicatori e degli accordi contrattuali in corso d’opera in modo da evitare che quanto promesso in fase di gara non venga effettivamente realizzato».
Un’altra raccomandazione di Forum PA relativa ai processi di valutazione propone sistemi di supporto alle decisioni con le tecniche di intelligenza artificiale.
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Il Libro Bianco di Forum Pa
Il report è il risultato di un confronto avviato alla fine del 2017, che si è svolto in due fasi: prima sono stati raccolti contributi e raccomandazioni della community di innovatori di FPA (attraverso articoli, interviste, interventi a FORUM PA 2018). Nel corso di questa fase sono stati identificati i temi (riforma della PA, trasformazione digitale, sanità, procurement pubblico, politiche urbane, politiche per il lavoro e l’istruzione), per ciascuno dei quali i membri della community hanno risposto alle seguenti domande:
- cosa non dobbiamo assolutamente rischiare di perdere di quanto fatto in questi ultimi anni?
- Quali sono le iniziative e i progetti che non hanno prodotti i risultati sperati e che necessitano quindi di essere aggiornati, o in alcuni casi, abbandonati?
- Quali cose nuove è importante mettere nel programma della prossima legislatura?
Questa analisi è stato oggetto, lo ricordiamo, della 29esima edizione di Forum PA, nel maggio scorso a Roma, in seguito alla quale è stata presentata una prima versione del Libro Bianco.
Poi, è seguita una seconda fase, rappresentata da una consultazione pubblica, che si è svolta dal 28 giugno al 15 settembre sulla piattaforma ReadTheDocs e ha raccolto oltre 200 commenti.
Per quanto riguarda nel dettaglio i risultati di questa indagine sul fronte del procurement pubblico, attraverso il quale passa il 10% del pil italiano (percentuale leggermente più bassa rispetto alla media Ue, pari al 14%), i lavori si sono concentrati sul Codice Appalti. Dieci le raccomandazioni che sono formulate nel Libro Bianco, che riguardano in particolare la qualificazione delle stazioni appaltanti, la valutazione delle offerte, l’analisi della spesa, le nuove partnership pubblico-privato, il dibattito pubblico. Segnaliamo in particolare l’esigenza di «adottare al più presto gli atti attuativi del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti». «La qualificazione delle stazioni appaltanti – si legge – avrebbe dovuto rappresentare la vera chiave di volta del sistema, ma che è ancora di là da venire e, comunque, difficilmente potrà essere efficacemente realizzata, in carenza di adeguati investimenti, che non sembrano essere stati previsti».
Interessante anche la raccomandazione che suggerisce di promuovere l’assunzione di figure multidisciplinari negli uffici gare delle stazioni appaltanti, che prende spunto da alcune buone pratiche internazionali. L’auspicio è quello di prevedere specifiche figure professionali di project management, con l’obiettivo di potenziare efficienza, efficacia e trasparenza del procurement pubblico. Esempi: il Program Management Improvement and Accountability Act (PMIAA) degli Usa, che nel 2016 ha introdotto l’attribuzione di specifiche competenze in materia di program/project management al “Deputy Director per il management” dell’Office of Management and Budget (OMB), l’istituzione di figure di program manager, l’istituzione di un Policy Council di program management. Le metodologie di project (e portfolio/program) management britanniche, contenente analoghi principi, che l’amministrazione ha imposto ai propri fornitori, oltre che a se stessa.
Elementi di confronto
La qualificazione delle stazioni appaltanti (regolamentata dagli articoli da 37 a 43 del Codice Appalti) è un tema che viene valorizzato più dal Libro Bianco che non dalla consultazione ministeriale. Il report di Forum Pa lo considera uno dei pilastri del Nuovo Codice, forse il più importante, al quale dedica tre delle dieci raccomandazioni. La consultazione ministeriali vede un 3,2% di commenti sul tema, a cui si aggiunge un 2% relativo all’obbligo di uso dei mezzi di comunicazione elettronici nello svolgimento di procedure di aggiudicazione.
Il Libro Bianco affronta più organicamente il tema della lotta alla corruzione, proponendo ad esempio l’introduzione di audit interni, rilevando che le norme anticorruzione introdotte negli ultimi anni contengono elementi che vanno nella giusta direzione (analisi dei rischi e piani di prevenzione della corruzione), ma in modo generico e globalmente parziale. E definendo «illusorio confidare nell’efficacia della sanzione, o repressione penale, per contrastare efficacemente comportamenti illeciti nella pubblica amministrazione». Il report ministeriale registra l’1,2% di commenti sul parere di precontenzioso dell’Anac, l’autorità anticorruzione (con il 70% di proposte di modifica), e il 3,2% di interventi su soft law e linee guida dell’Anticorruzione, con l’86% di richieste di modifica.
Una considerazione sui partneriati pubblico privati, che in generale sono considerati strumento prioritario delle politiche pubbliche (lo prevede il Def, documento di economia e finanza, e si è recentemente svolta una consultazione presso il ministero delle Finanze). Non è stato previsto fra i temi predefiniti della consultazione pubblica, all’interno delle tematiche sollevate dagli stakeholder si segnala interesse solo in relazione alla finanza di progetto (soprattutto da parte dei liberi professionisti), mentre è al centro di due raccomandazione del Libro Bianco. La premessa è rappresentata dalle perplessità espresse dalla Corte dei Conti Europea, relative ad esempio a una generalizzata carenza di preparazione delle pubbliche amministrazioni nella programmazione e nella gestione delle iniziative che compromette, sul piano operativo, il raggiungimento dei risultati che è ragionevole e lecito attendersi dall’utilizzo dei PPP. Fra le criticità, «la mancanza di strumenti di supporto alle amministrazioni che intendano intraprendere questa strada, ivi compresa la diffusione e condivisione di “buone pratiche». Viene segnalata infine l’esigenza di favorire i nuovi strumenti di procurement dell’innovazione previsti dal Codice degli Appalti, come i partenariati per l’innovazione, il pre-commercial procurement, i dialoghi competitivi.
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