Sono diversi gli interventi normativi dell’ultimo triennio che hanno rinnovato la disciplina in materia di acquisti da parte delle pubbliche amministrazioni, con alcuni specifici interventi verticali dedicati, in particolare, agli acquisti di innovazione da parte della pubblica amministrazione.
Il fil rouge che li unisce riguarda senza dubbio il tema dell’aggregazione: a partire dall’introduzione dei soggetti aggregatori – D.L. n. 66/2014 – al nuovo Codice degli Appalti, adottato nel 2016, in attuazione delle Direttive Europee in materia, e “corretto” con decreto legislativo dedicato proprio pochi giorni fa. Il tutto passando per la Legge di Stabilità per il 2016 che ha non solo insistito sulla “soggettività” dell’aggregazione, prevedendo il passaggio obbligato dai soggetti aggregatori per la maggior parte delle gare ICT, ma anche sull’ambito oggettivo degli acquisti, prevedendo, come noto, un Piano triennale redatto da AgID e approvato ufficialmente con Decreto del presidente del Consiglio dei Ministri, Paolo Gentiloni.
Nel Piano triennale, l’Agenzia come livello centrale di governo raccoglie e fa sintesi delle esigenze di acquisto di tutte le pubbliche amministrazioni, armonizzandole lungo una serie di linee strategiche di acquisto per il raggiungimento degli obiettivi di innovazione del settore pubblico. Il Piano triennale definisce dunque una roadmap di investimenti da realizzare per ogni tipologia di pubblica amministrazione e contiene suggerimenti per contenere efficacemente la spesa ICT.
Un disegno quanto mai ambizioso che trova, come detto, nell’aggregazione lo strumento, e nella riqualificazione della spesa in innovazione della pubblica amministrazione l’obiettivo principe. Non si tratta necessariamente di spendere meno – anzi, avremmo probabilmente bisogno di maggiori risorse per l’ICT pubblico – ma di spendere meglio: abbattere i “running costs” a beneficio dell’incremento della spesa per investimenti, ricerca e connettività, guardando in questo, ovviamente, anche alla riduzione del digital divide.
Come insegna il vecchio ma sempre valido motto de “l’unione fa la forza”, è indubbio che l’aggregazione porti con sé una serie di significativi vantaggi. Non si tratta solo di fare massa critica ottenendo risparmi ed economie di scala a condizioni di qualità/prezzo che probabilmente la maggior parte delle piccole amministrazioni italiane, da sole, non riuscirebbero a raggiungere. Un elemento molto positivo riguarda anche la specializzazione: i soggetti aggregatori garantiscono una expertise tecnica nel “mestiere” di “banditori di gare” che sta diventando un asset pubblico decisivo.
Se dunque la premessa è comprare insieme per comprare meglio e con i migliori strumenti tecnici, normativi e di competenza, la vera sfida è disegnare una strategia di acquisti che, partendo dai documenti strategici e di programmazione, tracci la cornice delle azioni di innovazione da realizzare. In altre parole, il Legislatore ha chiarito come comprare – in forma aggregata – e con quali strumenti – quelli delineati dal Nuovo Codice degli Appalti. Si tratta ora di ragionare meglio su cosa comprare, senza perdere di vista, appunto, il tema dell’aggregazione, dell’incontro sinergico tra esigenze di innovazione sempre simili, ma mai perfettamente uguali, che caratterizzano le circa venti mila pubbliche amministrazioni del Paese.
Ripercorrendo la storia degli ultimi 15 anni di digitalizzazione dei servizi pubblici, appare chiaro come si siano succeduti due diversi modi di concepire la dematerializzazione. In una prima fase, agli albori e per molti anni, è prevalso un approccio “a favore dei processi”, con una prospettiva intrinsecamente burocratica. Negli ultimi anni, con l’avvento delle reti di nuova generazione, tuttavia, è emersa in maniera decisa la necessità di virare verso un approccio “a favore del cittadino” o “citizen center”: è ormai dirimente affermare una visione che metta al centro il cittadino ed i suoi bisogni di servizi e di dati. Questo ovviamente vale, con le opportune e necessarie variabili, anche per le imprese come utenti business della pubblica amministrazione.
Questo cambio di paradigma si inserisce, come ovvio, in un contesto pubblico in cui negli anni si sono stratificati innumerevoli soluzioni ed orientamenti disomogenei. La proposta che Assinter sta portando avanti riguarda proprio la necessità di rileggere in maniera intelligente tutte queste situazioni esistenti nelle varie realtà amministrative costruendo delle strategie di “procurement intelligente” che tentino di coinvolgere tutti gli attori dei processi di innovazione, intercettando in particolare quelli che potremmo definire i “punti di aggregazione” del sistema. Si tratta di soggetti capaci di fare sintesi dei vari bisogni pubblici di innovazione e di soddisfarli facendosi carico della parte di loro competenza in una logica non più asincrona, ma di sistema, concertata. Del resto, il Piano triennale AgID va proprio in questa direzione.
Le logiche di aggregazione, infatti, non possono riguardare solo la fase “centrale” del procurement, quella della gara vera e propria, con tutte le sue articolazioni, ma anche le fasi a valle e a monte. Si tratta del monitoraggio ex post delle fasi esecutive dell’appalto, una volta assegnato, e l’analisi ed aggregazione della domanda di innovazione che viene dalle pubbliche amministrazioni impegnate, ai sensi della Costituzione, nei territori nella concreta erogazione di servizi pubblici a cittadini ed imprese. Il meccanismo di aggregazione non può essere necessariamente “istituzionale”.
Un coinvolgimento ampio dei vari punti di aggregazione è non solo opportuno, ma anche necessario per raggiungere gli obiettivi delineati dal Legislatore.
Occorre, quindi, costruire meccanismi di aggregazione innovativi, con il coinvolgimento proattivo di soggetti come Assinter Italia per il livello Regionale.
Le società ICT in house di Regioni e Province Autonome, riunite in questa rete, sono infatti attori di sistema che lavorano in questa direzione, come del resto riconosciuto dallo stesso Piano Triennale.
Nel Piano queste società sono esplicitamente ricomprese tra gli attori che partecipano al processo di trasformazione digitale della pubblica amministrazione, concorrendo “allo sviluppo dei progetti delle singole amministrazioni e allo sviluppo e alla gestione delle piattaforme abilitanti, anche per erogare servizi di assistenza e consulenza”.
Il ruolo strategico di cerniera tra PA e mercato che esse svolgono è dunque determinante in un contesto che richiede sempre più partecipazione e sinergia tra i diversi attori del Sistema. Le società partecipate hanno da tempo compreso l’importanza di tali sinergie e di come la collaborazione con il mercato possa dare uno slancio decisivo alla realizzazione dei progetti, come testimonia la significativa crescita di outsourcing degli ultimi anni.
Le società in house riescono a porsi come dei soggetti capaci di generare e aggregare la domanda di innovazione e di indirizzarla grazie alla loro peculiare conoscenza del territorio, favorendone così lo sviluppo. Focalizzando su una delle principali aree di intervento regionali, ovvero la Sanità, Assinter ha dato avvio agli Innovation Lab, officine laboratoriali e luogo di incontro tra diversi attori – Regioni e società in house, Aziende Sanitarie, Ministero e altri soggetti centrali, Imprese, CONSIP, AgID – con l’obiettivo di individuare le best practice in diversi ambiti strategici e tracciare roadmap collaborative che traccino il percorso verso una concreta realizzazione del FSE e delle reti eHealth, con particolare focus sulle Regioni del Sud.
